中国加入世贸组织，为中国的经济发展和改革开放，特别是为中国的食物与农业的发展将会带来一次严峻的挑战，但也是一次历史性的机遇。中国作为一个成熟的世界贸易大国，必须按照统一规则进行积极的农产品竞争交易，逐步学会适应世界贸易组织的规则，逐步争取国际农产品贸易的主动权。对此，我们必须加快研究适应世界贸易组织的对策，积极主动地调整中国的食物安全发展战略。
　　一、关于中国粮食安全战略的调整
　　从1993年以来，全球十分关注中国的食物安全问题，国内外进行了大量的调整研究和广泛的讨论。到1998年基本形成了一些主要问题的统一意见，即中国能够基本依靠自己的力量养活未来的16亿人口，而且能够为世界的食物安全做应有的贡献。1995年中国政府关于粮食问题的白皮书中明确指出，中国未来的粮食进口量可以控制在总需求量的5%以内。为了实现未来的战略目标，提出了一系列战略措施。
　　（一）实行粮食的关税率配额制度的主要内容
　　中国将依照世贸组织的标准承担取消所有数量限制的义务。对于特别敏感的粮食部门，中国将采取关税率配额制度。当进口额低于配给水平时，则征收低额税，通常为1%～3%；当进口额高于配给水平时，则征收高额税。这一制度可有力地刺激国有企业以国际市场价格购买大宗农产品。
在中国入关时，关税率配额制度所规定的总额将超过现有的进口数量水平，并为将来可能增加的配额做好准备。相关措施是使私营进口商参与进口配额的分配；若国有企业不能购买其分配到的全部配额，剩余份额将重新分配给私营进口商。
　　美国优先考虑的部门的结果如下：
　　小麦――其配额将由入关时的730万吨逐渐增加到930万吨（中国目前的水平不到200万吨）。私人部门初期可享受到的配额为10%，并且可在年度后期重新分配国有企业未能使用的配额。
　　玉米――其配额将由入关时的450万吨增加到720万吨（中国目前的进口水平为25万吨）。私营部门享受配给份额将由初期的25%上升到2004年40%，并可在年度后期重新分配国有企业未能使用的配额。
　　大米――其配额将由入关时的250万吨增加到530万吨。其中近一半的配额是属于中等大米、糙米，在这方面美国具有最强的竞争力，私营部门可享受到50%的配额。中国目前的进口水平为25万吨。TCK小麦（矮腥黑穗小麦）的问题得到解决。在今后进口美国小麦时，将不再对此做出限制。
　　（二）最高粮食进口配额可能带来的影响
　　一是最高进口配额水平的分析。根据中美双边协定，到2004年，小麦、玉米和大米三大粮食品种的进口配额为2180万吨（国际上大豆不计入粮食），接近于我国进口粮食的历史最高水平，即1995年的2030万吨。预测2004年中国粮食需求量可能达到5.4亿吨，最高配额进口量可能占到总需求量的4%，仍然低于5%。
　　二是最高进口配额可能带来的价格影响。中国进口粮食如果达到2180万吨，将会迅速刺激国际市场粮食价格的上涨。当1995年中国进口粮食达到2030万吨时，1996年国际市场粮食平均价格和小麦价格均迅速上涨30%以上，如果未来中国粮食进口量大幅度增加，国际市场粮食价格迅速上涨，则中国粮食价格显著高于国际市场的状况可能发生变化，粮食的比较优势也会发生相应的变化。将会影响到粮食进出口的格局。
　　三是关于可能出现的粮食制裁问题。有的专家认为发生粮食制裁的可能性极小。因为1950年到1984年间，全世界范围内共发生了85次经济制裁，其中涉及到食物的出口贸易禁运为10次，10次食物禁运中，有一半左右属于部分或全部中断援助性粮食出口。余下的粮食禁运大都是广义粮食禁运，即对象覆盖包括粮食在内的大量乃至全部商品贸易的禁运。真正属于我国有关政策讨论中的以粮食为主要对象的商业性粮食出口禁运只有一次，对象是前苏联。
　　（三）中国粮食安全战略可能的调整
　　一是进口可以作出结构性调整。长期以来，中国进口的粮食主要是小麦，一般占到进口粮食的80%。由于未来中国增加的粮食需求基本上是用于饲料。因此，未来增加进口的粮食也应当是玉米等饲用粮食，适当控制大米和小麦等食用粮食的进口量。一旦遇到国际上粮食贸易情况的恶化，我们可以占有主动权，可以减少食用粮的压力，可以进行国内食物生产和消费的调整。
　　二是充分利用有利的国际市场粮食资源。加入世界贸易组织并不意味着敞开国门让国外粮食自由涌入中国市场。我们可以合理利用关税率配额制，充分利用国外优势资源和价格低廉的营养丰富的粮食和饲料，抓住有利时机，以支持国内食物和农业及农村产业结构的调整。同时要发展替代产品，加快发展粮食与食物的优质产品和加工产品，提高粮食和农业的经济效益，提高农民收入。
　　三是继续推进国内粮食流通体制改革。我国粮食流通市场体制经过多年的改革已经提高了适应国内外市场的能力。自1995年粮食实行政策性经营与商业性经营分开的“两线运行”制度以来，1998年，又开始对粮食流通体制实行“四分开一完善”的改革，即实行政企分开、储备与经营分开、中央与地方责任分开、新老账务挂账分开，完善粮食价格机制、实行顺价销售、收购资金封闭运行，以及改革国有粮食企业经营机制。我们可以在此基础上继续推进市场化改革，在一定程度上抵消市场放开后可能产生的消极影响。
　　四是储备粮食综合生产能力。进一步努力加强粮食基础设施的建设，提高农业资源利用效率，降低粮食生产成本。对粮食进口替代的粮田应严格控制在农业生产领域利用，以实现在提高耕地利用效率的同时，确保粮食生产能力的储备。一旦出现意外风险，可以及时退还恢复粮食、饲料或其他食物生产，提高对付可能出现的各种风险的抵御能力，使中国的食物安全建立在坚实可靠的基础上。
　　二、关于大豆产业发展战略的调整
　　大豆在国际社会上不计入粮食，中国长期以来把大豆作为一般粮食对待也是不合适的，现在各方面已经一致同意把大豆单列出来。大豆起源于中国，是中国人民传统的重要营养食品。
　　（一）中国大豆发展面临着严峻的形势
　　20世纪30年代以前，中国是世界大豆主产国，国际市场大豆的90％以上来自中国。但是，此后大豆总产量长期徘徊60多年，总产量只有1000万吨左右。与此同时，美国、巴西等国大豆生产高速发展。到1990年，美国生产大豆5230万吨，占世界总产量的48.2％，其中30％出口，在国际市场上升到第一位。1997年巴西大豆产量增加到2616万吨，居世界第2位。同年中国大豆总产量仅为1473万吨，仅及巴西总产量的56%。
　　国内大豆价格远远高于国际市场大豆价格，进口量连年大幅度增加。
　　国内和国际市场的大豆价格比较分析表明：大豆的国内市场价格远远高于国际市场的价格，仅1998年的国内市场价格就高出国际市场价格的60%左右。因此，进口的优势效益很高，国内进口部门和进口商有很强的进口积极性。从1996年开始，中国第一次由传统的大豆净出口国变成大豆净进口国，当年净进口大豆92万吨，1997年猛增加到261万吨，1998年仍然呈现大量进口的趋势，净进口量连年大幅度增加。
　　与此同时，中国豆粕进口量也迅速增加。1995年净出口还多达90万吨。1996年，急剧转变为净进口181万吨，1997年净进口猛增到345万吨，1998年净进口仍然保持了上一年的大量进口水平。
中国豆油进口数量仍然很大，但近4年来逐年有所减少。从1995年至1998年，每年豆油进口分别为142万吨、117万吨、67万吨、56万吨。但是，豆油走私的进口量仍然较大。食用油的国内市场已经受到了大量进口豆油的冲击。
　　对于大量进口大豆产品的问题，国内有关方面持有不同意见。主张大量进口者认为，进口大豆产品成本很低，经济效益很高；反对大量进口者认为，中国大豆产品的大量进口，对国际市场的依赖程度很高，严重抑制了国内大豆产业的发展。这是需要认真研究的问题。
　　（二）中美协定有关大豆的条款及其影响
　　据美国方面公布,加入WTO中国方面承诺不对大豆进口实行配额制,不对大豆出口实施补贴,大豆和豆粕关税下调到3%～5%以下。豆油关税率配额制度至2006年取消。豆油配额将由开始的170万吨增加到2005年的330万吨。私营部门享受份额由初期的50%增长至90%。取消豆油的国家专营权。目前进口大豆及其制品已成为中国消费的一个不可忽视的来源,国内大豆及豆粕市场对国际市场的依赖性增加,价格也随国际市场波动,因此加入WTO对中国大豆价格影响不会太大。但有观点认为，加入WTO后外国大豆长驱直入将大大影响国内大豆市场的价格波动。由于美国大豆单产高、生产成本低,到岸价格对中国大豆很有竞争力。加入WTO后国内大豆生产将面临极大压力,要求农业政策作出一定调整。
　　（三）中国大豆战略可能的调整
　　加入WTO后，中国只能通过生产补贴来支持大豆生产，将目前的存量控制变为流量控制，使大豆及其相关政策更有效力，大豆在价格上才具有竞争力。
　　一是优先支持大豆加工业的发展，加快产业化经营。大豆的发展有赖于大豆加工业的发展，要采取多种途径发展大豆加工事业，重点支持现代加工技术和中国传统大豆食品的结合。一方面在开发中国传统的丰富多样的豆腐豆制品的同时，要加快开发新品种，提高机械化水平，使豆腐豆制品达到包装化、方便化，延长保存时间和保持食品卫生以扩大销路。另一方面是开发新的大豆食品，发展组织蛋白和浓缩大豆蛋白，以及分离大豆蛋白的充分利用。同时加快开发多种类型的营养豆奶、高蛋白脱腥强化奶、大豆蛋白营养粉等新产品。
　　二是依靠科学技术进步，提高大豆竞争能力。中国大豆单位面积产量低，只及世界平均水平的80%。依靠科学技术发展大豆生产潜力很大。80年代以来，中国农业科学院油料研究所等单位选育并正在推广的10多个新品种，每公顷产量大多在2250kg以上，高产品种达3000kg以上；蛋白质含量大多在40%～44％之间；各地还研究和推广了亩产150kg的大面积综合栽培技术。这表明，我国自育的优良品种，就已具备了实现大面积高产的潜力。同时，要充分吸收国外的先进技术，在科学技术上就有可能确保大豆原料的生产供给能力。
　　三、中国食物结构的战略调整
　　（一）加入世界贸易组织对中国食物与农业结构调整可能带来的影响
　　加入WTO有利于我国进口资源密集型产品，包括粮食和饲料及大豆等；出口劳动密集型产品，包括水果、蔬菜、畜产品、水产品等。
　　一是资源密集型食品缺乏比较优势。粮食已经丧失了贸易竞争优势，所受冲击较大。20世纪90年代以前，我国粮食的国内价格水平低于国际市场，粮食产品在价格上具有贸易竞争优势；但是，近10年来，我国粮食生产成本以平均每年10%的速度递增，国内粮食市场价格上升速度很快。加入WTO后，粮食生产所受影响较大。目前我国大豆国内市场价格已经高出国际市场的60%以上，而且产量和质量也没有优势。
　　二是劳动密集型食品还有一定的比较优势。我国是世界上肉类生产大国，生产优势突出。在价格上，除禽肉和牛肉外，我国肉类价格优势明显；在市场方面，除港澳地区外，与我国相邻的日本、独联体国家、印尼，以及中东地区国家都有较大的出口市场。所以WTO规则能为我国肉类生产发展和贸易提供有利条件。不过，美国等地价廉物美的牛肉将会对我国牛肉生产形成较大的冲击。但是奶业由于奶牛单产低，饲养成本高，加工企业规模效益低，加工成本高，致使国产奶制品价格高于国际市场，缺乏竞争优势。进入WTO框架，国产奶制品的竞争力会进一步降低。
　　三是水产品有可能增强一定的竞争优势。双边协定中，鱼类――鱼产品是对美国重要的产品，中国将把关税从超过20%的水平减少到10%。从总体上讲，进入WTO框架后，有利于扩大我国水产品的出口市场，改变出口布局，实现出口市场的多元化。但关税的下调也会使我国水产业的竞争优势受到影响。比如，对虾在我国水产品出口中的份额达50%左右，但近年来因生产成本逐年上升，目前已与东南亚对虾生产国成本接近或略高，关税下调显然会削弱对虾的贸易竞争力。
　　四是优质和特色水果和蔬菜的优势将会有所发展。从双边协定中关于水果的有关条款可以看出，水果关税减让的幅度也是比较大的：柑橘从现在的40%降至12%；葡萄从现在的40%降至13%；苹果从现在的30%降至10%；杏仁从现在的30%降至10%。但是，优质和特色的水果蔬菜仍然有一定的比较优势。柑桔生产近几年品种退化，传统市场已丢失不少，加入WTO后，柑橙生产将面临生存危机。蔬菜价格有一定的竞争优势。但与粮食不同的是，水果和蔬菜产业不是价格高、没竞争力的问题，而是技术跟不上、质量上不去所致。加强品种改良，提高加工质量，水果和蔬菜在国际市场上有竞争的余地。
　　（二）食物结构战略调整的方向
　　农业结构的调整要考虑到国内外两个市场的需求变化。
　　1．21世纪前期全球食物结构的调整趋势
世界很多国家正在和将要重新审查和选择本国的食物结构。随着科学进步和经济发展,人们对于食品结构和膳食模式的认识不断提高。在发达国家越来越多的人们认识到“三高”膳食模式不利于人们的健康,需要选择新的膳食模式；发展中国家也都在努力发展经济,增加食物生产,以提高自己的膳食水平。一些国际组织也在致力于解决世界食物安全和食物结构问题。从总的趋势看来,人类社会的进步将会推动全球膳食营养结构和食物生产结构的全面调整。
　　2．中国正在选择适合中国国情的膳食模式
　　在今后较长的一段时期内，中国仍然以植物性食品消费为基础，适度增加动物性食品消费；在保证必须的谷类食品消费的同时，进一步增加豆类、水果、蔬菜、马铃薯、植物油和食糖的消费。同时要充分注意民族、人群、区域性的差别。
选择食物消费和生产的结构优化战略，并进行系统配套的结构调整，走出一条提高食物消费和生产综合效益为主的路子，以实现消费和生产的基本平衡、食品消费的总体结构和区域性结构的基本平衡。
　　3．种植结构的调整
　　加快实施“三元结构工程”以提高食物资源的综合效益。加快种植业由传统的“粮食－经济作物”为主的二元种植结构向“粮食―饲料―经济作物”协调发展、农牧结合、产―供―销一体化的三元结构的转变，尽快形成新的高效益的农业产业体系。对此，迫切需要采取综合措施和有效政策，把饲料产业相对独立出来，推进这项工程的实施。
　　4．食物与农业结构的调整
要充分利用国内粮食相对过剩和进口粮食增加的有利时机，加快蓄禽和水产养殖业的发展，以适应改善人民生活的需求。肉类结构中，继续增加禽肉和牛羊肉的比重，提高饲料利用效率。水产品结构中，重点支持水产养殖业的发展。养殖业产品发展的重点应当放在名优特产和提高产品质量，增强国内外市场竞争能力。
　　5．食物与农业产业化的推进
促进农业产业化经营,可以带动经济增长方式的转变。在向市场经济转变的过程中，实施种、养、加和贸、工、农一体化经营，通过利益联系的机制，把无数分散经营的小农户，以多种形式联合起来，逐步走向大市场。在大量农产品初级生产的基础上，进行深加工，实现多次增殖，推动资源的深度利用，提高资源的利用效益。
　　四、尽快推进食物产供销一体化的宏观管理系统的建设
　　在向市场经济体制转变的过程中，市场发育不完善，必须实施有效的宏观调控，迫切需要把国家的粮食和食物及农业的储备制度，风险基金制度和价格保护制度形成一个完善的统一体系，把生产、加工和销售形成一个高效的统一体系，把农业、商业、水利、化工、外贸、价格、计划等多部门的管理体制真正形成一个统一的协调的整体。
　　在加入世界贸易组织以后，中国的内外产业政策和贸易政策，必须有一个协调的管理体制。当今世界几乎所有的国家政府中，农工商、产供销都实现了一体化管理，都由一个政府部门管理，即农业部或农林水产部或农渔部统一管理。目前中国仍然沿用苏联模式（前苏联和东欧国家的管理体制已发生了重大变化），把农业分散在10多个部门管理，办理一件事情，需要多个部门签字盖章，有时长达数月之久，效率极低，有时就延误了时机。为了适应国内外市场竞争的机制，应当下决心尽快实现农工商、产供销一体化的政府管理体制。