我国农业经过几十年的长足发展,使得人民对粮食的数量需求基本得到保障。但是,近年来,由于粮食比较效益递减等原因,粮食的播种面积、粮食单产和耕地质量都有所下降,粮食的数量供给再次引起政府和社会的广泛关注和重视。
　　现阶段“粮食安全”和“食物安全”这两个词都在不同场合应用,随着人们食物消费结构的变化,粮食作为直接消费品在食物结构中的比重不断减少。1974年11月,联合国粮农组织在世界粮食大会上通过了《世界粮食安全国际约定》,从食物数量满足人们基本需要的角度,第一次提出了“食物安全”的概念。经过近30年的发展,目前,“食物安全”,的含义包括了几个大的方面:从数量的角度,要求人们既能买得到、又买得起需要的基本食品;从质量的角度,要求食物的营养全面、结构合理、卫生健康;从发展的角度,要求食物的获取注重生态环境的保护和资源利用的可持续性。由此看来,食物安全问题是一个系统工程,需要全社会各方面积极参与才能得到全面解决。
　　1、当前中国粮食安全的现状
　　1995年以来,世界粮食的消费需求在持续增长,但粮食的总产量8年来却没有明显增长。从2000年开始,全球出现了当年粮食生产量比消费量低的情况,2003年全世界粮食的消费量超过生产量9300万吨,世界粮食储备也降低到30年来的最低水平。曾经达到20亿吨左右的世界粮食产量,目前只有18多亿吨,世界粮食贸易额年均约2亿吨左右,而世界上仍有大约8亿人没有解决温饱问题。预测到2050年,世界人口还会从目前的60多亿增加到90亿左右,全球粮食供需形势是很严峻的,不能掉以轻心。
　　就我国粮食安全状况而言,应该说粮食数量安全并未得到根本解决。1995年以后的连续4年,我国的粮食生产总量一直维持在5亿吨左右,人均粮食占有量达到了400公斤左右。但是,1999年以来,我国粮食连续4年减产。1999－2002年,我国粮食总产量累计减少800亿公斤左右。自2000年以来,我国粮食年消费需求大致在4800亿4900亿公斤之间,产需缺口在250亿350亿公斤,尽管当年生产不能满足需求,由于目前仍有一定的粮食库存,粮食供应基本可以满足。2003年我国粮食总产量只有4.4亿吨左右,人均粮食占有量不足350公斤。到2030年,我国人口的持续增长将要达到高峰期,预计达到16亿人口。粮食等食物的发展将进入一个重要的历史时期,随着人民生活水平的提高,肉蛋奶和水产品的消费不断增加,粮食作为饲料的比重将越来越大,人均粮食占有量的标准应有所提高。据有关科研机构的研究成果,到2020年全面小康社会阶段,人均粮食占有量应该在430公斤左右,到2030年则应该达到人均粮食占有量470公斤左右的水平。
　　2、从“食物安全”的高度审视“粮食安全”
　　要科学地把握和解决粮食安全问题,必须从食物安全的高度进行审视,不仅食物概念的内涵比粮食更丰富、更全面,而且树立食物安全的新观念是实现粮食安全的基础和保证。
　　―――“粮食”与“食物”的基本内涵不同。“粮食”是指稻谷、小麦、玉米、高粱、谷子及其他杂粮,还包括薯类和豆类。而“食物”的内涵比“粮食”宽泛得多,例如,FAO生产年鉴统计的“食物”类别包括:谷物类,块根和块茎作物类,油料作物类(包括豆类),蔬菜和瓜类,糖料作物类,水果和浆果类,家畜和家禽类,水产品类等等,共有8大类100多种食物。
　　―――“粮食”和“食物”的产业范围不同。“粮食”的生产主要是种植业,在水田和旱地,而且,按照国家退耕还林的有关规定,生产“粮食”的耕地坡度要求在25度以下,否则需退耕还林(草)。“食物”生产则是面向整个国土资源,既包括种植业(水田和旱地),也包括畜牧业(草原)、林业(山地)、水产业(水域)等。
　　―――“粮食安全”和“食物安全”的评价指标不同。“粮食安全”是在人们的食物基本等同于粮食的情况下,而且是在粮食供给不足的情况下,如何提高和保护粮食生产能力,满足粮食供给,也包含消费过程中注意膳食平衡、合理搭配等内容。主要评价指标有粮食产量水平、库存水平、贸易依存水平、贫困人口温饱水平等。而“食物安全”更广泛、全面,它包含了包括粮食在内的各种食物的总量平衡、有效购买能力,食物的营养全面、结构合理、卫生健康,以及食物的获取要注重保护生态环境和合理利用资源等。评价指标体系更加多样、复杂,既需要有“粮食安全”的评价指标,更要有“非粮食类食物”的评价指标,来对山地、草原和水域食物生产进行综合评价。还要增加各种食物的营养卫生、区域资源环境压力、可持续发展等方面的许多指标。
　　―――“粮食安全”和“食物安全”的实现目标不同。“粮食安全”主要重视粮食数量的供需平衡,水稻、小麦、玉米等粮食作物的种植对耕地、水资源等的自然条件要求高;初级产品大多是经过简单加工直接消费,该战略的主要目标是粮食主产区如何发展粮食产业、促进种粮农民增加收入、保障粮食有效供给。“食物安全”则是在粮食安全的基础上,充分发挥区域比较优势,宜粮则粮、宜牧则牧、宜林则林、宜渔则渔,注重原料转化(比如,饲料粮、饲料草转化为肉蛋奶和水产品等)、农产品加工、食物多样化及其安全卫生、营养丰富,这更加符合小康社会发展、人与自然和谐共处的要求。仅仅用“粮食”的概念解决“粮食安全”,有可能造成山地丘陵区、草原区和水域为完成粮食目标而造成的生态资源压力,而以“食物安全”的理念为指导,则有利于食物生产加工的合理布局,把食物生产的自然生态适宜性和区域比较的经济社会优势相结合,从全局的观点保障食物安全、生态环境安全,实现食物的可持续发展。
　　3、保护和提高粮食综合生产能力
　　对于2004年粮食生产目标,农业部已经明确提出了“三个确保”:“确保今年粮食播种面积不低于15亿亩;确保粮食单产不低于303公斤,比去年提高11公斤;确保粮食总产量达到9100亿斤。”从恢复和增强粮食综合生产能力入手,实现我国今年粮食生产目标,应该采取以下6项主要措施:
　　第一,理顺对粮食生产的支持政策,加强政策的宣传与落实。围绕粮食生产问题,国家已经出台了一系列支持政策。例如,为了保证粮食的播种面积,保护耕地已作为我国的基本国策之一,制定和实施了《基本农田保护条例》;还有:良种推广补贴,农机具购置及油料财政补贴,病虫害防控专项补助,对种粮大户和国有粮食企业的信贷支持,农业税减免,粮食加工企业的贴息和减免增值税、所得税等。支持粮食生产的政策应相互协调,形成一个科学、规范的体系,能够结合市场价格、气候变化等,根据粮食供求变化对政策进行适度调整和完善。同时,应该在政策的落实上多下功夫,不但要对政策的落实情况进行必要的检查督促,还要加强政策的宣传工作,让在粮食生产一线的干部、农民从这些政策中受益,增加政策的透明度,切实提高农民种粮的积极性、主动性。
　　第二,发挥区域比较优势,通盘规划全国的粮食生产布局。最近,农业部在这方面做了很好的工作,两个《规划》是重要内容之一。一个是已经颁布实施的《优势农产品区域布局规划》,选择了11种优势农产品,具体规划了35个优势产区,并研究编制完成了11种优势农产品专项规划和配套实施规划。另一个是最近国务院已原则通过的《国家优质粮食产业工程建设规划(20042010)》,重点是加大对粮食主产区生产能力建设和扶持的力度。在组织实施中要切实抓好以下工作:一是实行最严格的基本农田保护制度,从严控制用地规模,合理利用水资源,努力增加耕地面积;二是加强优质粮食产业基地的基础设施建设,做好良种繁育、病虫害防治、粮田生态环境改善和现代农机装备推进工作,完善技术开发和推广应用体系,全面提升粮食生产的科技创新与服务能力;三是充分发挥市场机制作用,有效配备各类资源,促进优质粮食产业的发展;四是加强组织领导,建立分工明确的责任制度和激励机制,强化监督检查,确保规划的顺利实施。这两个《规划》,对于合理有效地配置农业生产要素、逐步形成合理的区域布局和专业分工、提高农产品(包括粮食)的综合效益和国际竞争力具有重要意义。《规划》在实施过程中,要坚决维护其权威性,加强组织领导,改革和完善对项目的管理机制和运行机制,把政府推动与市场导向结合起来,调动社会各方面的积极性,发挥《规划》对于提高我国粮食综合生产能力的基础性、主导性作用。
　　第三,从我国的资源状况出发,确保耕地面积,加强节水型农业的发展。影响粮食安全的因素是多方面的,我国是一个耕地面积和水资源相对短缺的国家,“万物土中生”,“水利是农业的命脉”,对于耕地面积和水资源的合理有效利用要给予高度重视。从耕地面积看,目前我国人均占有耕地只有1.47亩,不到世界平均水平的一半,并且由于城市建设用地、结构调整、灾害毁坏和生态退耕等原因,使耕地面积继续减少。我国政府已经通过采取“最严格的土地政策”等一系列措施,提出了粮食播种面积不低于15亿亩的明确目标。我国农业用水占全国用水量的70%,农业用水年缺水大约400亿立方,因此,大力发展节水型农业,对于我国农业、乃至我国经济和社会的全面可持续发展具有重要的战略意义。
　　第四,重视耕地质量建设,提高耕地对粮食生产的保障能力。一是要加强耕地的土壤肥力建设,建立全国性土壤肥力和肥料资源监测网络,提供科学指导。通过科学合理利用有机肥料和平衡施用化肥,提高耕地有机质含量和肥料利用率,还要处理好工程措施、生物措施和耕作措施的关系,注重耕地的用养结合,提高耕地的保水保肥能力。二是要加强耕地的污染治理工作,实施作物秸秆、畜禽粪便还田,“变废为宝”,处理好城乡生活垃圾、工厂排污等问题,禁止使用“三高”农药,减少和杜绝耕地污染来源,净化耕地,保证耕地的可持续利用。三是要加强农田水利等农业基础设施建设,健全和完善农田排灌系统,建设一批具有区域特色的小型实用的水利工程,减少旱涝灾害对粮食生产的影响,加强节水设施建设,提高我国农业用水的利用率。四是加强农业生态建设,抓好耕地周边山地的退耕还林、还草工作,防止水土流失,抓好田间道路、农田林网、生态防护林的建设,改善耕地环境。
　　第五,加大科技创新力度,增强农业科技对粮食生产的支撑作用。我国农业科技发展的历史证明,良种、良法的配套应用是粮食生产能力不断提高的强大动力。矮化育种技术、遗传育种技术、生物技术、信息技术等,每一项农业技术的突破,都带来了粮食生产能力的提升。当前,要加大支持农业科技创新体系的建设,健全农业技术推广体系,并关注专群结合,更好地发挥科学技术的增产作用,特别要重视使先进适用技术进入广大农户;要对农业科技发展的方向进行战略性调整,适应粮食数量安全与质量安全并举的新形势;要积极支持不断涌现的农民合作经济组织和农村多元化科技中介组织的发展,在工商注册、社团审批、财政补贴、税费减免、信贷支持等方面实施倾斜支持措施,使科技创新和技术推广在新形势下充满生机和活力,为粮食生产能力的提高做出新贡献。
　　第六,重视产业化、集约化、规模化经营,提高粮食生产的综合效益。我国农户经营规模小,小农生产方式相当明显,粮食生产主要依靠大量投入土地、劳动力等自然资源和化肥、农药等。提供的基本上是初级产品,投入产出率低,尤其是劳动生产率低。必须通过新的联合,实行规模化生产,提高农业经营的集约化和机械化程度,走粮食产业化道路。要以增加单产、改善品质和提高土地产出率为基本目标,在规模化、集约化的基础上,应用先进适用科学技术、现代企业管理理念和手段、现代工业装备条件,加强粮食加工转化,推进我国粮食产业化进程,从而实现粮食生产综合效益的提高。这是促进粮食安全与农民增收相互协调的根本途径。
　　4、加强食物质量安全体系建设
　　随着经济发展和生活水平的提高,不仅“粮食安全”的概念将逐步被“食物安全”所替代。而且,在重视食物数量保障的同时,食物的质量安全和食物资源的可持续利用已提到国家的议事议程,食物发展进入了全方位的新阶段。当前,在食物质量安全方面,既关心食物的内在品质,更重视食物的卫生安全和营养的合理搭配,加强食物质量安全体系建设是一项重要举措。
　　食物质量安全问题是由多种因素引起的,归纳起来,主要有自然性因素、技术性因素等几个方面。自然性因素是指化学物质和微生物的危害,这是当前食物质量安全的主要引发因素;技术性因素包括3个方面的内容:避免有害食物对人体造成危害的技术短缺、促进食物质量达到安全标准的技术短缺、转基因等新技术对食物质量安全的不确定性影响;同时还有违法掺假以及过量添加防腐剂、着色剂等,也是目前引发食物质量安全问题的一个重要方面。在食物的消费过程中,由于缺乏营养知识,没有科学合理的食用方式、品种搭配等,使得有些食品不仅无益于身体健康,甚至可能造成身体的损害,这是食物质量安全近年来出现的新问题。
　　全面加强食物质量安全体系的建设,是一项包括技术体系、标准体系、监测体系、管理体系等内容丰富、涉及农业、卫生、科技、轻工、质检、工商等多部门的系统工程。要协调和组织社会各方面的力量共同努力。食品安全技术体系是食品安全的基础保障,当前主要研究方向是:农药残留检测技术、兽药残留检测技术、重要有机污染物痕量与超痕量检测技术、生物毒素和中毒控制中常见毒物快速检测技术、食品添加剂和饲料添加剂的违禁化学品检验技术、食品中主要人兽共患疾病及植物疾病病原体检测技术、全国食品污染监控体系的研究、进出口食品安全监测与预警系统的研究、食品企业和餐饮业HACCP体系的建立和实施、食品储藏、包装与运输过程中安全性检测技术、食品安全关键技术应用的综合示范等。食品标准体系和食品质量检验监测体系是食品质量安全体系的核心内容。食品质量检验监测体系要以食品安全技术体系为支撑、以食品标准体系为依托开展工作。它不仅要起到对食品质量的监督作用,还要积极发挥其宣传引导、咨询服务等功能。体系的建设主要包括检验监测网络布局、人员培训、技术推广与咨询、常规研究、食品质量监测报告等。由于食物安全工作涉及多部门、多领域,我国与食物安全有关的部门多达10多个。如何协调和组织各个相关部门共同开展食物安全工作,理顺食品安全的管理体系,这是一项很重要的任务。另外,加强食物安全的立法是一项重要的基础性工作,最近,有40多位专家学者向国务院提出尽快制定《中国营养改善法》,已引起国家领导人的关注。