国家食物与营养咨询委员会顾问  刘志澄

　　统筹城乡发展是党中央为适应全面建设小康社会的新形势，有效解决“三农”问题和改变城乡二元经济结构体制所做出的科学决策。全面建设小康社会的重点、难点在“三农”，而解决“三农”问题的重点、难点又在城乡分割的二元结构体制。事实表明“农业效益上不去，国民经济发展就要受阻；农民收入上不去，拉动内需就要受阻；农村经济上不去，农村安定就要受阻。与此同时，城乡、工农差距不解决，农村富裕劳动力的转移、加快小康城镇建设以及城乡共同富裕与繁荣的目标就不可能实现。

　　统筹城乡是把城市与农村的经济社会发展融为一体，放在一个平台上整体推进，分步运作，突破了长期以来形成的就农业论农业，就农村论农村，就工业论工业，就城市论城市，城乡分割的二元政策结构和体制结构。城乡统筹的优势在于：有利于城乡资源重组与整合，合理协调发展与人口、环境、资源的关系，提高资源的综合利用效益，从而充分发挥市场在资源配置中的基础性作用；有利于工业和农业的协调发展，构建一、二、三产业良性互动机制，形成工农结合的新的经济增长点，从而推进城乡社会经济的协调发展；有利于产业的合理布局，推进产业链的不断延伸，形成环环相扣的产业链条，从而使产业不断增殖和提升；有利于食物安全保障体系的建设，由于城乡结构的体制性和政策性障碍不复存在，城乡生产力诸要素得以实现优化的组合，发挥强大的生产力整体效应，使食物生产和消费更加符合市场的需求，从而形成更高食物综合生产能力，那么，统筹城乡发展的初入点在哪里？笔者认为切入点在发展和壮大县域经济。

　　我国有2千多个县（市），是我国的基本政治单位，也是行政区划界定的县域经济。县域经济具有明显的区域差异特征和特定的共同内涵，概括地说，县域经济的内涵是：坚持以人为本和科学发展观，以国家宏观经济发展战略目标为依据，以资源为基础，以市场为导向，遵循社会化大生产分工与协作原理和商品经济发展规律，依靠科技进步，合理配置城乡生产要素，优化产业结构，广泛开展产供销、贸工农一体化经营，建立工农协调发展（工业现代化和农业现代化同步推进），城乡统筹共同繁荣（以城带乡，以乡促城）的良性循环系统，使县域经济步入持续稳定的协调发展的轨道，实现富县裕民。

　　县域经济是宏观经济与微观经济、城市经济和农村经济的结合部，它既要参与工业化的推进，又要带动传统农业的改造。因此，从一定意义上讲，县域经济不能健康发展，整个国民经济也不可能健康发展；县域工农、城乡发展失调，我国就不可能顺利地实现由二元化社会经济结构向一元化社会经济结构转变；县域内不能实现农业现代化、农村工业化和乡村城镇化，就不能说国民经济实现了现化化。县域内不能保障食物安全，使人民过上更加殷实的生活，就谈不上建设更高水平的小康社会；而县域经济的顺利成长，有赖于充分利用城乡经济优势的互补功能，取决于最大限度地发挥农村经济的聚集效应和城市经济的扩散效应。县域内农村经济和城市经济这种不可分割的紧密联系和相互依存、共同发展的属性说明：农村经济没有城市经济的参与和支持，其发展速度将是十分缓慢的。相反，脱离农村经济的支撑，城市经济的发展也是不可能的。

　　改革以前，在高度集中的管理体制下，工农和城乡发展，相对来讲是分割进行的。存在于封闭格局下的产品经济，其“交换是有限的，市场是狭窄的，生产方式是固定的，食物安全是没有保障的，地方与外界是隔绝的”。随着城乡体制改革的全面铺开和逐步深化，城乡经济相互渗透发展，传统的“县城办工业，乡村搞农业”的经济格局已逐渐被打破。农村实行第一步改革，广大农民获得了一定的商品生产经营自主权，经济活动时空大大拓宽。伴随生产要素在利益驱动下的加速流动，农村产业结构和农业生产结构得到了初步合理的调整，它不仅为农村市场经济的发展奠定了基础，而且为城市体制改革和工业发展创造了宽松的经济环境。乡镇企业的崛起和小城镇的茁壮成长，不仅为我国工业化和城镇化找到了一条新路，而且架起了城乡一体化发展的桥梁。流通体制的改革，活跃了城乡市场，促进了商品经济的发展。随着城乡经济的发展，食物安全保障的内容发生了变化，由数量型向质量、安全型转化。多层次、多形式经营主体的确立以及在自愿互利原则基础上结成的许多技术经济共同体，为在县域内广泛开展农工商或贸工农一体化经营提供了组织保证。

　　统筹城乡发展给县域经济注入了新的生机和活力，县域经济的壮大为食物发展提供了安全保障机制。大体上说，食物安全包涵两个方面的内容：一是食物（含数量和质量）对城乡居民的供给能力和水平；二是食物的消费能力和水平，城乡居民是否具有与食物需求相适应的购买力，及其科学合理的消费方式。前者取决于农业增长的实力，后者取决经济增长的实力。

　　农业是提供食物的主体，《中国食物与营养发展纲要（2001-2010年）》预测，到2010年全国主要食物生产总量的安全保障目标是：粮食5.7亿吨，豆类2300万吨，蔬菜3.7亿吨，水果7300万吨，油料3400万吨，糖料1.3亿吨，肉类7600万吨，蛋类2700万吨，水产品5000万吨。可见，农业是保障食物安全的关键产业，发展了农业就能提供食物，就能丰富“菜篮子”，就能促进人民生活水平不断提高，实现小康和富裕。进入21世纪，我国农业处于新的历史发展阶段，农业的增长目标和食物安全的保障目标是一致的，无论农业增长目标或是食物安全保障目标，都要求农业要有一个大的发展，而且必须保持稳定增长的势头，既不能停滞徘徊，更不能滑坡下降。农业和食物安全这种特殊性，决定了我国任何时候都必须重视农业，农业的基础地位只能加强，决不能削弱；任何时候都必须重视农民，农民的积极性只能提高，决不能挫伤；任何时候都必须重视农村，农村各项政策只能落实，决不能不兑现。发展农业、增加农民收入要有新的思路，关键之举是大力增加国家对农业投入的强度，现阶段我国人均国民生产总值已突破1000美元大关，按照国际经验，我国已进入工业反哺农业、财政反哺农民、城市反哺农村的新时期，要实现反哺功能，就必须对现行国民收入分配做重大调整，着力改善农业基础设施建设，农村公共设施建设和生态环境建设，其分配份额要与农业是国民经济的基础地位相适应。农业基础打好了，交通信息改善了，农业生产力提高了，农业强盛了，农民富裕了，农村发展了，一切都好办了。

　　经济增长是保障食物安全的基础。从我国经济增长与食物消费的发展趋势看，经济的增长过程，就是我国城乡居民消费水平提高的过程，经济增长是决定食物消费水平和食物结构变化的前提。一个简单道理，国家经济实力增强了，才有不断增加保障食物安全的财力，城乡居民收入提高了，才有满足食物需求的消费支出能力。因此，统筹城乡发展从壮大县域经济入手有着十分重要的意义。县域经济一头连着工业，一头连着农业，一头连着城市，一头连着农村，一头连着商品生产者，一头连着商品消费者，既是城乡、工农产业的连接点，又是城乡、工农业的延伸链，对于调整农村产业结构，转移农村富裕劳动力就业，活跃城乡市场，促进小城镇建设，提高城乡人民收入水平都会产生积极的作用。对此，地方政府要按照城乡统筹发展和发挥比较优势的原则，规划确立县域经济的发展模式。发展县域经济第一产业是基础，第二产业是动力，第三产业是保障，要引导第一产业向二、三产业延伸，形成一、二、三产业的互动机制，使城乡、工农产业更加紧密的结合，以增强县域经济的实力，提高城乡居民的收入水平，特别是增加农民的收入。保障食物安全是一项系统工程，涉及食物的生产、加工、储藏、流通和消费诸多环节，一个环节失控，就会影响安全的全局。因此，发展县域经济，要在全面协调第一、二、三产业发展发基础上，构建食物安全的各顶保障体系。但是，由于区域差异性的特征，发展县域经济不可能照搬一个模式，而只能根据自身的资源特色、区位特色、商品特色、产业特色形成各具区域优势的模式，使全国2千多个县（市）以多种途径促进城乡经济全面发展，不断提高城乡居民食物安全的质量和水平，切实把城乡社会经济发展纳入县域国民经济发展规划之中，破除“重工业轻农业”、“重城市轻农村”、“重居民轻农民”的旧观念，要像入世那样清理废除不适应城乡统筹发展的法规、制度，建立城乡统筹协调发展的新机制和新秩序。