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付陈梅 焦必林 王成秋
农业部柑桔及苗木质量监督检验测试中心 重庆 北碚 400712
摘 要：阐述了中国、美国的食品安全管理现状，分析了中美在食品安全管理上的差异，在此基础上提出通过完善食品质量安全法规、协调管理体系、强化标准体系、全程控制、自我监控等措施完善我国食品安全管理的措施。
关键词： 中国；美国；食品安全；比较
食品安全问题是全世界普遍关注的热点问题。尤其是经济全球化、一体化的趋势下，一国的食品质量安全管理不仅关系到本国居民的安全，而且还关系到他国居民的生活安全。食品污染是影响食品安全的主要问题，特别是随着食品生产的工业化和新技术、新原料、新产品的采用，造成食品污染的因素日趋复杂化，高速发展的工农业带来的环境污染问题也波及到食物并引发一系列的严重的食品污染事故。
食品污染事件的频繁发生，引起了有关国际组织等机构以及各国政府的高度重视：一些国际组织和国家政府纷纷采取措施控制食品污染，确保食品的安全：例如欧盟于2001年1月颁布了“食品安全白皮书”，美国于1998年成立了总统食品安全委员会，法国也成立了食品安全局，加强了国家对食品安全的管理力度。这一切都说明了防止食品污染、保证食品安全、维护消费者的健康和权益已成为各国的一件重要国策。我国的食品质量安全体系建设是伴随着新中国成立而开展的，但真正受到重视，是在改革开放后。随着我国经济的迅猛发展，党和政府采取了一系列的有力措施，加大了食品质量体系建设的力度。但与美国、欧盟等比较，我国现行的食品质量安全体系还存在较大的差距。本文就中国与美国的食品安全管理进行比较，分析两国在食品安全管理上的差异，并提出完善我国食品安全管理的对策建议。
1 中国食品质量安全管理现状
中国是世界上人品最多的国家，也是世界上对食品需求量最大的国家，因此，食品质量安全对于保障人民生活和促进社会稳定都具有特别重要的战略意义。目前，我国有关食品安全管理部门有：国家食品药品监督管理局、卫生部、农业部、质量监督检验检疫总局、国家工商行政管理总局；食品品质量安全管理体系主要包括：法律法规体系、标准体系、检测检验体系、认证体系、示范推广体系、信息支持体系和执法监督体系。
中国对食品安全管理的现状是：（1）颁布并实施了一系列安全管理法规。如《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国食品卫生法》、《中华人民共和国农产品质量安全法》、《中华人民共和国标准化法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国动物防疫法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国进出口商品检验法》、《中华人民共和国进出境动植物检疫法》、《植物检疫条例》、《农药管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》、《兽药管理条例》、《农业转基因生物安全管理条例》、《无公害农产品管理办法》等。（2）加强了食品标准体系的建设。标准为产品、服务、相关体系、生产过程及相关材料等提供了相应的技术规范和质量要求。截至2002年底，我国食品国家标准累计达到3000多项，行业标准近4000项，与农产食品安全有关的国家标准和行业标准2000多项，其中食品卫生标准、食品检验方法标准等有1000多项，涉及种子、品质、生产规范、检验方法以及产品标准等内容。（3）初步形成了食品质量控制监督检测体系。据统计，分布在卫生、农业、质检和环保等部门的食品安全专业人员已经超过百万人，形成一张巨大的监管网。其中，卫生部有国家、省、市、县四级监督管理和技术保障体系，在全国部分地区设置食品污染物监测网络；农业部建立了13个国家级质检中心和268个部级质检中心，开始建立一套监测制度，并推广速测技术；国家质量监督检验检疫总局在全国设置的食品质量检测机构超过3000个。（4）在中国，食品生产的原料以农户的分散供应为主，大规模生产和产、供、销一条龙大户经营的少，而且在原料的供应和储运过程中缺乏监管；食品企业大多数是生产规模小、工业化程度不高的传统企业，未建立食品安全卫生控制体系HACCP（危害分析与关键点控制），随着我国科学技术的发展、生产水平的提高、普遍实现传统食品生产工业化、规模化是我国经济发展的必要趋势。我国食品质量安全管理工作总的来讲，还处于不完善的阶段，有待于加快改革和发展。
2 美国的食品安全管理现状
美国的食品供应，被认为是世界上最安全的。这主要是由于美国实行机构联合监管制度，在地方、州和全国的每一个层次监督食品生产和流通。当世界上许多国家被疯牛病、口蹄疫等食品危机所困扰的时候，美国的消费者对本国的食品安全却很放心。美国的食品安全体系是根据强有力的、灵活的、以科学为依据的法律以及行业法律责任来生产食品的。联邦当局有可以互补和互相依赖的食品安全派出机构，他们与各州和地方政府的相关机构协调互动，形成了一个综合性的、高效的体系。多年来，法令的实施和食品安全体系使公众对美国的食品安全产生了很高的信任度。负责向消费者提供保护的主要联邦管理机构是卫生与人类服务部(DHHS)所属的食品与药物管理局(FDA)、美国农业部(USDA)所属的食品安全与检验署(FSIS)和动植物卫生检验署(APHIS)、以及环境保护局(EPA)。克林顿政府于1997年发起的“食品安全运动”中，美国卫生部(包括其下属机构FDA)、农业部和环境保护总署又联合签署一份备忘录，决定建立“食品传染病发生反应协调组”(FORC―G)，以便加强联邦、州和地方食品安全机构之间的协调和联络。美国的食品卫生安全体系包括法律法规、风险评价和预警措施、透明度等内容。
在食品质量安全管理方面，主要有以下一些特征：（1）通过立法保障食品质量安全。有关食品安全的法律法规在美国非常繁多，有“联邦食品、药物和化妆品法令”、“食品质量保护法”、“公共卫生服务法”等综合性法规，也有“联邦肉类检验法令”、“禽类产品检验法令”、“蛋产品检验法令”等非常具体的法律。这些法律法规覆盖了所有食品，并为食品安全制定了非常具体的标准以及监管程序。另外，联邦政府和地方政府负责食品安全的部门构成了一套综合有效的安全保障体系，对食品从生产到销售各个环节实行严格的监管。（2）有一套完整的质量安全管理的机构体系。美国除了联邦食品检测体系外，还有各州、各行业的检测体系及生产单位、家庭农场自检中心，美国农业部从技术、规划、发展等方面提供支持，即对“田间到餐桌”全过程实行控制和管理，由此形成了严密的食品质量安全网络组织体系。（3）加强风险分析，强调预防为主。以科学为依据的风险分析是美国食品安全决策的基础，风险分析包括风险评估、风险管理和风险通讯。近年来，联邦政府通过一个综合性的、“从农场到餐桌”的措施来降低食品安全中的与微生物有关的风险，即对“从农场至餐桌”的各个环节需要进行多次干预，降低食品所携带的病原体以及由食品所造成的致病事故。（4）强化生产源头控制。通过质量认证体系和标准等级制度严格控制和管理进入市场的农产品；食品企业要通过三项认证，即管理上要通过ISO9000认证，安全卫生要通过HACCP认证，而环保上要通过ISO14000认证。（5）作为对食品安全监控的补充，食品召回制度确保了食品安全。在政府食品卫生部门的监控下，一旦有食品被发现不合格，生产厂家和销售部门便会主动召回，清退消费者已付款项。美国从事食品生产、加工与销售的多是大企业，一般不愿冒信誉受损、失去顾客的风险，未出现过生产厂商拒不召回的情况。另外，美国还十分重视管理、监督过程中的透明度、教育及技术推广工作，为保障食品安全提供了条件。
3 中美食品质量安全管理的差异
由于我国与美国经济发展水平与具体国情不同，在食品安全管理的体制和政策措施等方面也存在着一定的差异。主要表现在：
（1）管理体制不尽相同。美国的食品安全管理涉及到的部门是按精简高效的原则设置的，满足了食品安全管理的需要，形成了纵横交织的管理监控网络体系。在该体系中，有一个高度权威管理机构构成体系的核心，组织引导其它机构的监督管理工作。相比之下，中国食品质量安全管理的部门多，易形成多头监管和真空地带。以鲜肉市场为例，工商部门对上市鲜肉进行复检，对掺杂使假行为予以处罚，质量技术监督部门负责肉品的质量检查和认证，农业畜牧部门负责肉品的检疫工作，卫生部门负责肉品的卫生检查，执法中各部门职责交叉，都可以执法，界限和责任又不很明确，很容易出现执法真空或相互推诿的情况。
（2）质量安全控制方式不同。HACCP是目前世界上极为关注的一种食品监督管理方式，它使食品质量管理部门可以预测损害食品安全的因素，并在危害发生之前防止它。联合国食品标准委员会(Codex)也推荐HACCP制度为食品有关的世界性指导纲要，美国已强制实行HACCP，建立以HACCP为基础的加工控制系统与微生物检测规范，对包括原辅材料的生产、食品加工、流通、乃至消费的每一环节中的物理性、化学性和生物性危害进行分析、控制以及控制效果验证，保障了食品安全。我国由于对HACCP的认识不足、技术力量薄弱、食品企业以工业化程度不高的传统企业为主等原因未能大范围推行HACCP，但从提高我国人民的生活质量，融入经济全球化潮流考虑，都要求我国尽快建立HACCP食品安全控制体系。
（3）食品质量安全控制标准不同。美国由于经济技术实力强，因此食品质量技术水平高，如对畜产品的环境标准要求、农药残留的检测要求等都远远高于我国。美国食品安全体系重视预防和以科学为基础的风险分析和防范，对生产全过程进行监控。对以感官检查加终端产品检测为手段的旧有食品安全管理体系进行了全面改革。我国对食品质量安全控制的标准还不健全，未形成科学、完整的标准体系，法律制度也不健全，给我国食品质量安全控制带来了困难。
（4）环保意识不同。食品质量安全与农业生态环境有密切联系。在美国，种植业、养殖业等均实行家庭农场经营，趋于经营规模化，并在种植、养殖过程中注重环境的保护与改善。在我国，农产品、水产品、畜产品多为农户分散生产，实行小规模经营，缺乏环保意识，这也将影响食品的质量安全。
4 完善我国食品安全管理的措施
我国的食品安全管理体系与美国食品安全管理体系相比较，还存在较大的差距，主要体现在食品质量安全法规、管理体系、标准体系、全程控制、自我监控等方面。因此我国应充分借鉴美国的先进经验，建立科学合理、优质高效的食品安全体系。
（1）完善食品质量安全法律法规体系。法制是保障食品质量安全管理政策实施及其效果产生的制度基础。在食品质量安全管理的许多方面，仅依靠政策规定不具有强制约束力，政府对食品的监管应当针对包括食品及与食品密切相关的食品添加剂、农药、兽药等产品从生产到消费的全过程展开。我国目前的食品质量安全法律法规体系中，缺乏法制化的规章使多部门多地区在执行政策规定时产生不合作博弈，影响食品质量安全管理的效率，因而对食品质量安全管理的环节和内容通过立法予以明确就十分重要。
（2）建立高效的管理体系。食品质量安全管理需要有一套精简高效的管理体系，从20世纪30年代以来，美国对食品质量安全管理机构组织进行了几次调整，最终的机构设置遵循了精简高效的原则，减少了多头执政、多部门相互推诿扯皮的效率低下的现象，即使部门间需要合作，都有明确的职责、权利和义务，这样可以有效地提升质量安全管理的效率与水平。在我国，食品安全是一个跨越食品卫生、食品质量、农产品质量等多个范畴的新领域，在管理体制上易形成部门职能交叉的模糊地带，食品安全管理体制条块分割问题非常突出，管理过程中易形成多重管理或真空地带。我国食品药品监督管理局的成立，是食品管理体制改革的第一步，在促进我国食品质量安全管理机构的调整、建立起精简高效的食品安全监管体系中起到积极作用。
（3）健全质量标准体系。完善的质量标准体系能促进产业结构调整，推动农业、轻工业科技进步，促进食品贸易发展，能提高食品消费的安全性，提高市场竞争力。与美国相比，我国质量标准具有未以风险分析为基础、标准体系不完善、标准水平偏低、标准的制定与检验检测水平和方法不适应等不足。建立健全质量标准体系已成为推动我国食品质量安全工作进步的重要因素。我国政府已明确提出要加强农产品标准体系的建设，用最短的时间，按照农产品质量安全从“农田到餐桌”全过程监督管理的需要，基本建立一套既符合中国国情又与国际接轨的农产品质量安全标准体系，积极采用国际标准，清理不适应的农产品标准。另外，要广泛应用危险性分析技术，特别是对化学性和生物性危害的暴露评估和定量危险性评估，并在此基础上制定一套科学的标准体系；积极参与国际食品标准的建立工作。
（4）加强全程控制。食品质量安全管理必须从原料的生产抓起，从农产品、畜产品、水产品的生产，贮运、加工、包装、销售等多环节进行严格控制。美国采用的HACCP法，是较好的全程控制方法，对关键危害点进行选择控制；全程控制要求对每一个生长、生产环节都不忽视，只有提高了各环节的质量与安全，才能最终提高食品质量。我国要加强食品进入市场前的监管，采用先进和控制手段，依法进行质量和安全监控，使得全程控制得以顺利进行。
（5）强化自我监控。在食品原料生产、贮运、加工、销售全过程中，提高企业和种植、养殖户的安全质量观和自我监控能力是确保食品质量安全的根本环节。以预防为主，预防与防治有机结合，在全社会形成按质论价、奖优罚劣的质量安全氛围，可以从根本上提高食品的质量安全。无论外部的监控多严格，最终要通过食品生产企业及食品原料供应商等发挥作用。所以从根本上要注重教育，在全社会形成重信誉、讲诚信的社会氛围。另外，大力发展农业企业，改变我国农产品生产经营以小农经营为主的局面，提高自我监控能力，也是十分必要的。
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