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从农产品安全看农业法律法规的缺陷

  点击数： 次 | 发布时间：2005-06-13 | 
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熊双伟
福建省闽侯县农业局


“民以食为天”农产品安全问题是关系到人民健康、生命安全和国计民生的重大问题。

从污染的途径和因素来看，影响农产品安全的因素大体上有四种：一是物理性污染，主要是由于农产品在加工或收获过程中不慎混入有毒有害物质，该污染可以通过规范操作加以预防;二是化学污染，主要是由于农产品在生产、加工过程中不合理使用化学合成物质造成，如使用高毒、高残留农药，过量、过频使用农药、化肥、兽药、添加剂等，这类污染是目前影响农产品质量安全的最主要因素;三是生物性污染，主要是各种生物性因子如致病性细菌、病毒、毒素等对农产品造成的污染，今年亚洲地区流行的高致病性禽流感就是由病毒引起的。生物性危害具有较大的不确定性，控制难度较大，大多数需要通过采取综合治理措施。四是本底性污染，主要是指产地环境中的污染物对农产品造成的污染，如灌溉水、土壤、大气中的重金属、二氧化硫、残留农药超标等。该污染对农产品影响具有直接性和长期性，治理难度最大，如二十多年前大量使用的六六六、滴滴涕、二、四-D至今仍能在出口的农产品中大量检出。对本低性污染的治理，最有效的办法就是对产地环境状况进行普查，然后分类管理，通过对产地环境分类和农产品生产品种的选择与对接，实现产地环境符合农产品质量安全要求。

农产品直接与人们的生活息息相关，农产品安全一旦出现问题，消费者首当其冲受到侵害，例如吃了有毒有害的农产品，轻者身体不舒服，重者会危及生命，同时不安全的农产品带来的危害具有涉及面广，隐蔽性强、潜伏期长等特点，近几年来频繁发生的毒大米、毒豆奶、毒火腿，毒蔬菜、瘦肉精等恶性事件让人感到“无从下箸”。据调查，目前82％的公众最担心的是农产品安全问题，我国陆地近1／4的表层土壤受到多种毒害污染物不同程度的污染，残留农药的种类和数量逐年增加，全国大约10％的粮食，24％的农畜产品和48％的蔬菜存在质量安全问题。为什么农产品的安全问题会一次次在“严厉查处”中变得日趋严峻呢？我觉得原因可能很多，如农业生产者道德意识薄弱、农技知识不多;尚未建立严密完备的市场进货检测制度;环境污染严重，农业生态恶化;农业投入不足，标准化水平低；多头管理，执法不力等等，但很重要的一条就是目前的农业法律法规对农业生产者、农资经营者的约束力不强，存在着诸多的缺陷:

一是经营农业投入品的准入门槛低。化肥的经营没有准入条件；专门经营不再分装的包装种子的或受具有种子经营许可证的种子经营者以书面委托代销其种子的，没有准入条件;《农药管理条例》第十八、十九条，《饲料和饲料添加剂管理条例》第十六条，虽然规定了经营农药、饲料、饲料添加剂的准入条件，但并没规定审查这些条件的法定部门，实际上等于形同虚设，事实上很多经营者并没有达到上述的法定经营的条件，有的经营者素质低下，连所经营的农业投入品的一般性知识都不懂；有的柜台门面很小，更不用说起码的仓贮条件了；有的农业投入品与日用杂品甚至食品混杂经营等等。

二是行政处罚的可操作性差。《农药管理条例》第二十七条规定，使用农药应当遵守国家有关农药安全、合理使用的规定，按照规定的用药量，用药次数，用药方法和安全使用间隔期施药，防止污染农副产品。剧毒、高毒农药不得用于防治卫生害虫，不得用于蔬菜、瓜果、茶叶和中草药材。相应的罚则第四十条第四项规定，不按国家有关农药安全使用的规定使用农药的，根据所造成危害的后果，给予警告，可以并处3万元以下的罚款;第四十五条规定，违反本条例规定，造成农药中毒、环境污染、药害等事项或其他经济损失的，应依法赔偿。“根据所造成危害的后果”，这是一个很难操作的条款，也意味着只要“不中毒”“不死人”法律就对这些违规者毫无办法。这也导致了许多农业生产者铤而走险，使用禁用农药、瘦肉精、激素类添加剂等，应该说在多数情况下是不会“中毒”和“死人”的，但对消费者却会造成长期隐蔽、潜伏性的危害，近年来恶性肿瘤病人的急增与此有很大的关系。此外还有许多法律法规中有禁止性条款，但却无相应的罚则，如对毒鼠强的生产、经营、使用在03年10月1日高法、高检的《关于办理非法制造、买卖、运输、储存毒鼠强等禁用剧毒化学品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》出台以前，找不到任何处罚的依据，即使是现在，对非法制造、买卖、使用毒鼠强量较小的（原粉、原液、制液50克以下，或饵料2000克以下）依然没有法定的行政处罚依据;《福州市食用农产品质量安全管理办法》第十条规定，食用农产品的生产过程不得超量使用化肥，第十四条规定，禁止在食用农产品中使用有害人体健康的保鲜剂，防腐剂等添加剂。到底使用化肥的量达多少才算超量?什么样的、什么量的保鲜、防腐剂，对人体有害到何种程度才在“禁止”之列？这些条款太空泛了，同时它们也无相应的罚则，没有罚则的法律法规无异于一纸空文！

三是对农业生产者违规使用农业投入品处罚力度不够。现有的农业法律法规中，往往把农业生产者作为弱者，保护的对象，作为受害者来说这无疑是正确的，但农业生产者本身往往也会成为施害者，他们没有按照有关规定不合理地使用农药。化肥、保鲜剂、防腐剂等，或是偷偷使用禁用的农业投入品如禁用农药、瘦肉精、激素添加剂等，造成消费者明显或潜在的人身伤害，而现有的法律法规对他们的处罚往往很轻或操作困难，如对偷偷使用禁用农药的农业生产者，只要他们生产的农产品没有直接造成“中毒、死人”等明显的人身伤害，法律就奈何不了他们;超量使用氮肥很容易造成蔬菜中硝酸盐、亚硝酸盐的超标，但要处理起来又没有处罚的依据。这类例子还有很多。

在农业生产中，有的农民为了快速的防治病虫害，往往很少考虑农药对农产品的污染，不合理的使用农药，甚至使用国家已明令禁止在某些作物上不得使用的高毒高残留农药，如用甲胺磷、对硫磷、久效磷等防治蔬菜瓜果害虫;有的为了使番茄、香蕉等提早上市，大量使用激素类农药如乙烯利等，更有甚者把避孕药也用在蕃茄的催熟上;有的养猪专业户为了达到提高瘦肉率的目的，在饲养过程中大量使用瘦肉精;有的养鸡、养猪专业户在饲料中加入大量的激素借以催肥快长;有的果蔬大户大量使用城市垃圾，有的大量使用含氮化肥，导致农产品中硝酸盐、亚硝酸盐等致癌物含量超标。更有甚者，个别农户在菜地中自己留一块菜地，不用化肥、不打高毒农药的菜自己吃，而出售的菜地不仅什么药都用，更有的上午打药下午就卖菜。虽然这些措施会使农户暂时得到好处，但孰不知这些有毒物质会对消费者的身体健康造成多大的危害！轻者引起不舒服、或是长期潜伏人体，逐渐累积，重者引起中毒，影响生育，引发疾病，致癌致畸乃至死亡，伤害之大绝不是商场上的缺斤少两，以次充好给消费者造成的伤害所不能比拟的，这种明显不顾消费者人身安全的做法，不是说服教育、警告所能杜绝的，很有必要通过加大处罚力度的法律手段来加以制止。

目前，我国的民事损害赔偿理念还停留在让加害方负补偿性的赔偿责任阶段，也就是在确定具体赔偿数额时仍是按照被害人的实际损失来计算的，这种损害赔偿制度并不能真正补偿受害方的全部损失，因为受害方为了追索损失，进行诉讼所耗费的时间、金钱、精力的损失就无法获得救济，更何况农业的伤害往往取证很困难。且多数情况下是潜伏性的伤害。如你买了有毒的蔬菜，不要说卖主难找，即使找到了，人家耍赖了，你也很难拿出有效的证据来证明你的菜是从他那里买的，即使证明了，你也很难对受伤害的程度进行评估，如果用《消费者权益保护法》的“赔偿金额为消费者购买商品或接受服务费用的一倍赔偿”，那两倍的买菜钱不仅对加害方不是处罚，简直变成鼓励了。

农产品质量安全的严峻形势提醒我们，农业法律法规不仅要对农业投入品的生产、经营者有威慑力，更要对农产品质量安全有直接影响的农业投入品的使用者有强大的威慑力，必要时要建立起严厉有效的惩罚性赔偿制度，使谁生产不合格的农产品谁就面临倾家荡产的威胁，只有这样才能唤醒经营者注意职业道德，提高业务水平，加速优胜劣汰，有效地提高农产品质量安全。


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