毕金峰，魏益民，潘家荣
（中国农业科学院农产品加工研究所，北京  100094）

摘  要：欧盟具有一个较完善的食品安全法规体系，涵盖了“从农田到餐桌”的整个食物链，形成了以“食品安全白皮书”为核心的各种法律、法令、指令等并存的食品安全法规体系新框架。在分析欧盟食品安全法规建设的基础上，结合我国现有相关食品安全法规的现状，提出我国未来食品安全法规框架建设的思路。
关键词：欧盟；食品安全；法规体系；借鉴

1  欧盟食品安全法规体系概况［1］
欧盟具有一个较完善的食品安全法规体系，涵盖了“从农田到餐桌”的整个食物链（包括农业生产和工业加工的各个环节）。由于在立法和执法方面欧盟和欧盟诸国政府之间的特殊关系，使得欧盟的食品安全法规标准体系错综复杂。欧盟食品安全法规体系以欧盟委员会1997年发布的“食品法律绿皮书”为基本框架。2000年1月12日欧盟又发表了“食品安全白皮书”，将食品安全作为欧盟食品法的主要目标，形成了一个新的食品安全体系框架。2002年1月28日建立“欧盟食品安全管理局（European Food Safety Authority，以下简称EFSA），颁布了第178/2002号法令，这也是欧盟食品安全方面的主要举措。到目前为止，欧盟已经制定了13类173个有关食品安全的法规标准，其中包括31个法令，128个指令和14个决定，其法律法规的数量和内容在不断增加和完善中。在欧盟食品安全的法律框架下，各成员国如英国、德国、荷兰、丹麦等也形成了一套各自的法规框架，这些法规并不一定与欧盟的法规完全吻合，主要是针对成员国的实际情况制定的。
1.1  食品安全白皮书［2］
欧盟食品安全白皮书长达52页，包括执行摘要和9章的内容，用116项条款对食品安全问题进行了详细阐述，制订了一套连贯和透明的法规，提高了欧盟食品安全科学咨询体系的能力。白皮书提出了一项根本改革，就是食品法以控制“从农田到餐桌”全过程为基础，包括普通动物饲养、动物健康与保健、污染物和农药残留、新型食品、添加剂、香精、包装、辐射、饲料生产、农场主和食品生产者的责任，以及各种农田控制措施等。在此体系框架中，法规制度清晰明了，易于理解，便于所有执行者实施。同时，它要求各成员国权威机构加强工作，以保证措施能可靠、合适地执行。
白皮书中的一个重要内容是建立欧洲食品管理局，主要负责食品风险评估和食品安全议题交流；设立食品安全程序，规定了一个综合的涵盖整个食品链的安全保护措施；并建立一个对所有饲料和食品在紧急情况下的综合快速预警机制。欧洲食品管理局由管理委员会、行政主任、咨询论坛、科学委员会和8个专门科学小组组成。另外，白皮书还介绍了食品安全法规、食品安全控制、消费者信息、国际范围等几个方面。白皮书中各项建议所提的标准较高，在各个层次上具有较高透明性，便于所有执行者实施，并向消费者提供对欧盟食品安全政策的最基本保证，是欧盟食品安全法律的核心。
1.2  178/2002号法令［3］
178/2002号法令是2002年1月28日颁布的，主要拟订了食品法律的一般原则和要求、建立EFSA和拟订食品安全事务的程序，是欧盟的又一个重要法规。178/2002号法令包含5章65项条款。范围和定义部分主要阐述法令的目标和范围，界定食品、食品法律、食品商业、饲料、风险、风险分析等20多个概念。一般食品法律部分主要规定食品法律的一般原则、透明原则、食品贸易的一般原则、食品法律的一般要求等。EFSA部分详述EFSA的任务和使命、组织机构、操作规程；EFSA的独立性、透明性、保密性和交流性；EFSA财政条款；EFSA其他条款等方面。快速预警系统、危机管理和紧急事件部分主要阐述了快速预警系统的建立和实施、紧急事件处理方式和危机管理程序。程序和最终条款主要规定委员会的职责、调节程序及一些补充条款。
1.3  其他欧盟食品安全法律法规
欧盟现有主要的农产品（食品）质量安全方面的法律有《通用食品法》、《食品卫生法》、《添加剂、调料、包装和放射性食物的法规》等，另外还有一些由欧洲议会、欧盟理事会、欧委会单独或共同批准，在《官方公报》公告的一系列EC、EEC指令，如关于动物饲料安全法律的、关于动物卫生法律的、关于化学品安全法律的、关于食品添加剂与调味品法律的、关于与食品接触的物料法律的、关于转基因食品与饲料法律的、关于辐照食物法律的等。
2  欧盟食品安全法规体系特点
欧盟食品法规标准具有种类多、涉及面广、系统性强、科学性强、可操作性强、时效性强等特点。
2.1  种类多，涉及面广
欧盟食品法规种类多，涉及了与食品安全有关的所有领域。与法规相关的标准也很多，如欧盟涉及农产品的技术标准有2万多项，这此标准为制定各方面的法规提供技术支撑。
2.2  系统性强
欧盟特别强调从农田到餐桌的连续管理，注重从源头上控制食品安全，抓住了保证食品安全的关键环节。食品安全法规体系的范围包括了农作物的生态环境质量、生长、采收及加工的全过程。整个法规体系形成一条主线，多个分支，脉络清晰的框架。各法规间相互补充，系统全面。
2.3  科学性强
欧盟要求所有食品安全政策的制定必须建立在风险分析的基础之上，即运用风险评估、风险管理和风险交流3种模式。风险评估的基础是信息的收集、分析和利用，包括食品或饲料的各个环节得到的数据、疾病监督网络、流行病学调查和实验分析等；科学地协调与控制是风险管理的核心；风险交流也需要科学信息的广泛产生和及时获取，这些都体现了欧盟法规的科学性。EFSA下设的8个专门科学小组由独立的学科专家组成，各小组分工明确，为制定食品安全法规提供科学依据。
2.4  可操作性强
欧盟将食品安全的行政管理法规和技术要求相融合，对于政府管理具有更强的可操作性。如欧盟的许多食品安全法规标准通常由2部分组成，前部分是政府管理的程序性要求，后部分是具体的技术性要求，操作简便。又如在178―002号法令中，对EFSA的任务、组织机构、操作规程等方面规定详细、清楚，使该机构责权明确，可依法顺利开展各项工作。
2.5  时效性强
欧盟的许多食品安全法规都经过了多次修改，如欧盟发布的28个农药残留法规，到目前已经进行了50多次的修改，可见其效率之高。欧盟食品条例或指令一般在原始条例或指令仍然有效的情况下，根据需要随时发布新的条例或指令修订其中某个或某些条款。所以，在欧盟食品安全法规标准体系中同一管理对象常有不同年代的管理规定同时存在，可见其制定法律的延续性和时效性。
3  我国食品安全法规体系概况
从20世纪80年代开始，我国政府制定了一系列与食品安全有关的法律法规和管理条例 (办法)。这些法律法规主要分国家制定和各部委制定的两大部分，其中国家制定的有30多种，各部委制定了近100种。同时，各地方也配套出台了许多食品安全管理办法。
3.1  国家制定的法规体系
《中华人民共和国食品卫生法》对食品的卫生、食品添加剂的卫生、食品容器、包装材料和食品用工具、设备的卫生、食品卫生标准和管理办法的制定、食品卫生管理、食品卫生监督等方面进行了规定。《中华人民共和国产品质量法》强调了产品必须符合保障人体健康和人身安全的国家标准、行业标准以及有关规定。《中华人民共和国农业法》规定了可能危害人畜安全的农业生产资料的安全使用制度，建立健全农产品加工制品质量标准，加强对农产品加工过程的质量安全管理和监督，保障食品安全。《中华人民共和国标准化法》规定了对包括食品在内的工业产品应制定标准，并明确了标准制定、实施和相关职责及法律责任，规定食品卫生标准为强制性标准。《中华人民共和国农药管理条例》规定农药正式登记须由农药登记评审委员会对农药产品的化学、毒理学、药效、残留、环境影响等做出评价后方可进行。《中华人民共和国兽药管理条例》规定了新兽药和兽药新制剂在研制方法、生产工艺、质量标准、药理、毒理、临床试验报告、质量标准、对环境影响等方面要提供报告书及污染防治措施。《中华人民共和国动物防疫法》对动物和动物产品的检疫，疫病的预防、控制做出了一些规定。《中华人民共和国进出境动植物检疫法》和《中华人民共和国进出境动植物检疫法实施条例》对进出境的动植物及其产品的检疫进行了规定。《中华人民共和国饲料与饲料添加剂管理条例》对新饲料、新饲料添加剂的安全性、有效性、动物营养、毒理、药理、代谢、卫生、饲喂效果、残留消解动态和毒理及其对环境的影响等方面做出了规定。《中华人民共和国传染病防治法》以及《中华人民共和国传染病防治法实施办法》对人畜共患病做出了具体规定。
3.2  各部委制定的法规体系
农业部制定的《生猪屠宰管理条例》、《进口兽药管理办法》、《兽用生物制品管理办法》、《无公害农产品管理办法》等；卫生部制定的《食品安全行动计划》、《食品卫生监督程序》、《食品卫生行政处罚办法》、《蛋与蛋制品卫生管理办法》、《茶叶卫生管理办法》、《调味品卫生管理办法》、《水产品卫生管理办法》等；国家质量监督检验检疫总局制定的《中华人民共和国出口食品卫生管理办法(试行)》、《中华人民共和国进出口食品标签管理办法》、《进口商品质量监督管理办法》、《进出口商品封识管理办法》、《进境水果检疫管理办法》等。
3.3  我国食品安全法规体系存在的差距
国际组织和发达国家一般是通过制定多部法规来对食品安全的全方面进行管理，其立法具有层次性和多样性。与WHO、FAO、CAC、欧盟、美国等国际组织和发达国家相比，我国的食品安全法规体系还存在明显的差距。主要体现以下几个方面：
3.3.1  现有法规体系不完善  我国虽然有保障食品安全的《食品卫生法》、《产品质量法》和《农业法》等，但这些法律对食品质量与安全的有关方面仅做了一些概要性规定，法律和法规条文过于笼统。由于这些法律出台时间早，标准低，覆盖面窄，没能充分反映新形势下消费者对食品安全的要求。目前，还没有一部专门针对食品安全的法律。
3.3.2  现有法规的系统性较差  我国目前没有一部统一的、基础性的、综合性的食品安全法律法规，结果导致很多矛盾，突出表现为《农业法》、《产品质量法》和《食品卫生法》之间的不协调性。我国存在食品卫生与产品质量两套独立而且规定不一致的法律，导致在执法过程中执法人员无所适从。有些法律法规在制定时，并没有充分考虑到食品安全问题。当食品安全成为突出的问题时，就显得很不适应。
3.3.3  现有法规可操作性差  分析欧盟食品安全法规体系发现，其对所涉及的各项内容规定科学、严格、细致，有可操作性，对管理机构的职责、权利规定得十分清楚。尽管我国已制定了许多相关法规、条例和办法，却显得庞大而无序。因制定者属于不同的管理部门，难免相关条款有重复和矛盾之处，当食品安全事件出现时，解决起来日趋复杂化。
3.3.4  现有法规体系更新速度慢，不能与国际接轨  我国许多与食品安全相关的法规都是20世纪80～90年代制定的，绝大部分都没有进行大的修订和完善，不能适应新形势下国际食品安全的需要。
3.3.5  法律在执行过程中缺乏持续性和规范性  目前，我国在打击假冒伪劣食品活动、进行食品质量与安全管理过程中缺乏连续性和规范性。往往是在出现了重大食品安全事件之后，进行突击式检查、处理。事件过后，制假造假分子又开始重新行动起来。执法部门的职权没有用法律的手段加以规定，操作起来规范性差。
4  欧盟食品安全法律法规体系的借鉴意义
4.1  建立并完善一个食品安全核心法律，加快构建我
     国食品安全法规新框架
保证食品质量与安全，控制源头是关键。结合欧盟的经验，可以对食品从农田到餐桌的全过程实行管理为主线，重新通盘考虑我国食品安全法律法规体系的建设和调整，使法规覆盖整个食品链的全过程。若以《食品卫生法》为核心，则要进行修订和完善，在法律中加入与食品质量与安全相关的内容，如HACCP体系、风险评估体系等，并配套颁布《食品安全法实施条例》。核心法律的建立将会对我国食品控制措施的效能产生深远影响。
4.2  组建国家食品安全局
借鉴加拿大、丹麦、泰国、澳新、欧盟等国家或地区的经验，可否组建一个跨部委的国家食品安全局(或国家食品安全委员会)来统一组织、协调、管理与食品安全有关的各项工作。国家食品安全局的战略目标是建立一个中国现代的食品安全体系。以风险评估为科学基础，以检测技术为评价和控制食品污染的主要手段，建立快速预警应急系统，完善食品安全标准，建立完善的食品安全监管体系，涵盖食品安全从农田到餐桌的各个方面。
4.3  建立食品安全检测中心，为立法提供强大的技
     术支撑
检测技术是衡量一个国家食品安全水平高低的关键。基于我国检测机构分散、检测设备落后、检测人员技术总体水平不高等现象，借鉴发达国家经验，可在拟成立的国家食品安全局或科技部下设立与国际接轨的国家级食品安全检测中心(或食品安全检测所)，并垂直建立各区域检测分中心，组成新的国家食品安全检测体系，这个体系应由政府授权，争取获得国际认证。国家级食品安全检测中心追踪国际食品安全新技术、新标准、新规定、新特点，并负责向各分中心提供新方法、新技术等，解决食品安全方面的疑难问题，为食品安全立法奠定基础。
4.4  加快法规体系更新和完善的速度，逐步与国际接轨
世界范围内涉及食品安全事件的不断发生，客观上要求食品安全法规要不断更新和完善，欧盟法规体系建设在此方面做了表率。我国要加快法规体系更新和完善的速度，防止在发生全球性食品安全事件时形成被动局面。同时，要把我国食品安全立法放到国际立法的高度考虑，加入WTO后发生的一些食品安全事件已经证明，食品安全立法的国际化是必然的选择。
4.5  增加食品安全立法及管理方面的投入
近些年，我国政府对食品安全领域的资金投入逐年加大，如在“十五”期间，投入专项资金设立“食品安全重大专项”进行深入研究。政府、相关部门及社会各界也在进行卓有成效的工作。但与发达国家相比，投入资金仍显微薄，我国食品安全科技水平仍与国外差距较大，法规体系建设和管理水平有待于进一步提高。随着国家对食品安全重视程度的加强，若加大资金投入力度，提高资金使用效率，在广大食品安全管理者、科技工作者和社会各界的大力支持下，我国食品安全水平定会迈上一个新台阶。◇

参考文献
［1］ Jocelyn Kellam,Elizabeth Toni Guarion. International Food Law. 2000.
［2］ FAO/WHO.Assuring Food Safety and Quality - Guidelines for Strengthening National Food Control  Systems.2003.
［3］ Commission of the European Communities. White  Paper on Food Safety. 2000,1.
［4］ Commission of the European Communities. Regulation  (EC) No 178/2002 of the European Parliament and of  the Council.2002,1.
［5］ 秦富，王秀清，辛贤，等.欧美食品安全体系研究.北京：中国农业出版社，2003,5.
［6］ 贾敬敦，陈春明主编.中国食品安全态势分析.北京：中国农业科学技术出版社，2003，12.