魏益民1，刘为军1.2

（1中国农业科学院农产品加工研究所，北京  100094；
2西北农林科技大学经济管理学院，杨凌  712100）

摘  要：从食品召回制度的定义和目标出发，介绍了澳大利亚、新西兰食品召回体系的概况，包括法律法规、构成主体、组织运行；在分析我国食品召回现存问题的基础上，借鉴澳大利亚、新西兰食品召回体系构建的方法，对我国的食品召回体系提出了完善食品召回法规、加强执法监管、规范食品召回程序、建立完备的食品溯源制度、设立中央食品召回协调机构等5项建议。

关键词：食品安全；食品召回；食品法规；食品监管；澳大利亚；新西兰

1  澳大利亚、新西兰食品召回体系
食品召回从属于产品召回范畴，所谓产品召回就是生产者将有缺陷的产品从市场上召回的行为。发达国家的产品召回制度开始较早且较为完善。美国的产品召回制度始于 1966年，首先在汽车行业根据《国家交通与机动车安全法》明确规定汽车制造商有义务召回缺陷汽车。此后，美国在多项产品安全和公众健康的立法中引入了缺陷产品召回制度，食品是其重要领域之一［1］。
1.1  食品召回制度的内涵
1.1.1  食品召回的定义  根据产品召回的定义，食品召回（Food Recall）就是使一些对公众健康和安全产生不可接受风险的食品撤出销售、分销和消费领域的行动［2,3］。进行食品召回通常要求官方通报，一些发达国家对召回等级有不同的分类。食品召回需要和食品撤除（Food Withdrawal）相区别。食品撤除是指将有质量缺陷的食品从销售中撤除，被撤除的食品对公众健康和安全不一定有危害。是否进行食品撤除主要由厂商决定，而是否要进行食品召回则要由官方决定。
1.1.2  食品召回制度的涵义  食品召回制度是指食品的生产商、进口商或经销商在获悉其生产、进口或经销的食品存在可能危害消费者健康、安全的缺陷时，依法向政府部门报告、及时通知消费者，并从市场和消费者手中收回问题食品，并采取更换、赔偿等积极有效的补救措施，以消除缺陷食品危害的制度。实施食品召回制度的目标是：（1）停止销售会产生健康风险的食品；（2）就有关问题通告相关机构和公众；（3）快速有效地从市场上撤除潜在的不安全产品；（4）保持商业声望和生计，保持公众信任。
1.2  澳大利亚、新西兰食品召回体系的法律法规
澳大利亚、新西兰（以下简称澳、新）食品召回由国家、州和地方立法共同管理。澳、新食品召回制度的法律法规主要有：《澳、新食品标准局（FSANZ）法案（1991）》、《贸易实践法案（1974）》以及《澳、新食品工业召回规范（2002年第5版）》［2,3］。
《（FSANZ法案（1991）》指出，澳、新食品召回由实施《贸易实践法案（1974）》的部门协调执行，应在国家和地方的要求下，遵照国家和地方法律，实施国家和地方的食品召回行动。
《贸易实践法案（1974）》对澳、新食品召回的立法权作了规定，指出国家仅对从事商业和贸易的有关公司有强制召回权；一些州和地区通过食品立法和消费者保护立法拥有强制召回权，而其他州仅能通过其中一条途径拥有此权力；地方政府参议会没有制定食品召回的立法权，但可通过相关部门授予某些权利。
所谓食品召回规范就是指由于公众健康和安全的原因，为了使食品远离供应或消费者食用而采取的步骤。《澳、新食品工业召回规范（2002年第5版）》对澳、新食品召回的标准及程序作了说明。其中，标准3.2.2指出：召回食品在丢弃前必须和其他食品分开，拟召回食品应尽快返还给供应者（批发商和进口商），供应者应进一步采取措施明确这些食品是否是安全的，不安全食品必须销毁或丢弃，防止被人类消费或食用。标准3.2.2还规定：澳、新从事食品批发供应、生产和进口的食品商应有一个确保不安全食品召回的适宜系统，并在书面文件中陈述这个系统，在授权官员需要时可以提供这个文件。在实践中生产商应遵照该系统召回食品。
1.3  澳大利亚、新西兰食品召回体系的构成主体
澳、新食品召回体系的主体由生产者、销售商和消费者3方构成，当需要召回食品时，生产者、销售商都有责任在有关机构的监管下，依据食品召回的法律法规将问题食品从消费者手中召回。
1.3.1  中央机构――召回协调员的责任  澳、新食品召回具体由中央机构负责实施，中央机构充当召回协调员的角色，在食品召回工作中起着关键作用，同时也担当着重要的责任，主要有：（1）及时向权限机构和其他受潜在影响的团体传递信息；（2）就召回事项与相关政府机构和食品企业保持联系，为召回过程提供建议和帮助；（3）进行食品召回的复核；（4）保存所有召回相关信息的电子数据库；（5）向消费者机构和澳、新食品标准局（FSANZ）报告召回的进展。
1.3.2  责任主体――生产者的责任  当市场上发现问题食品并且需要进行食品召回时，生产者负有主要责任，应做以下工作：（1）保存记录，书写召回计划；（2）向召回协调员和当地管理机构通报；（3）提供所有相关信息；（4）启动召回过程，并进行管理；（5）向分销者和消费者通报；（6）报告召回的进展和评价。
1.4澳大利亚、新西兰食品召回体系的运行
澳、新食品召回运行由确定食品召回计划、启动食品召回、实施食品召回、召回完成评价等4个环节组成。食品召回体系效力取决于：（1）企业、政府和消费者对作用和责任的熟悉和理解；（2）政府和企业间良好的工作关系和合作；（3）中央政府的协调。
1.4.1  制定食品召回计划  任何从事食品批发、生产和进口的食品商都应该有一个书面召回计划，食品召回计划包括：（1）主要部门（召回委员会）的职责和关系；（2）生产和销售记录；（3）召回采取的步骤；（4）实施判别/模拟召回。
1.4.2  启动食品召回  生产者（公司），是食品召回的发起人，负责启动食品召回，应该做以下工作：（1）召集委员会开会并审查资料，包括撤除的初始操作；（2）确认召回的必要性。首先进行风险评估，进一步了解信息，如需召回，再确定召回采取的方式；（3）向召回协调员、地方或省级召回协调员提供信息。
1.4.3  实施食品召回  （1）确定召回层次，确定是消费者层次召回还是商业层次召回。这一方面取决于分销和产品性质，另一方面应根据卫生机构的讨论来决定。若是消费者层次召回，则应通过媒体广告来通知公众。（2）停止产品分销和销售。立即通知分销商停止销售，让消费者停止购买，并且让销售商尽快从消费者手中取回产品等待处理。
1.4.4  食品召回完成评价  食品召回过程完成时，厂商（公司）需要做总结评价工作，具体包括：（1）编写召回进展报告，说明召回工作的进度；（2）审查厂商（公司）食品召回的执行程序，具体有召回计划、召回体系、人员培训等；（3）向卫生部提交食品召回总结报告；（4）应重点提出保证食品质量安全，防止再次生产问题食品的措施，实行以预防为主的战略。
2  澳大利亚、新西兰食品召回体系为我国提供了借鉴
2.1  我国食品召回存在的问题
与发达国家相比，我国实行食品召回的时间较短。2002年11月北京市开始实行“违规食品限期追回制度”［4］，成为我国食品召回的开端。随后厦门、吉林、杭州等地相继推出了菜肉召回制度［5］。但令人遗憾的是我国的食品召回并没有取得预期的效果，食品召回还存在许多问题。
2.1.1  食品召回法规体系不完善  我国目前与食品质量相关的法律主要有《食品卫生法》、《产品质量法》和《消费者权益保护法》，但现有的这些法律中没有对有害食品进行召回的法律表述条款。尽管《消费者权益保护法》做出了政府保护消费者权益的规定，但针对缺陷产品的防范和处理的规定过于笼统，即缺少“细则”，因此可操作性差，真正实施起来难度很大，尤其是对生产商和经销商的经营行为未做明确规定。法律上的盲点导致了对缺陷产品管理的低效与无序。
2.1.2  食品监管部门执法不严  由于缺少明确的法律依据，食品监管部门执法力度低下，严重影响了我国食品召回制度的效果。一方面，由于我国涉及食品管理的部门机构太多，职责不明确，导致某些具体执法主体缺位；另一方面，负责食品监管的管理部门还经常受到生产商的阻力，很多时候难以秉公执法。震惊全国的安徽阜阳“劣质奶粉”惨害10余名婴儿事件的重要原因之一就是食品监管部门执法不力［6］。
2.1.3  食品召回管理部门职责不清  在我国，农业部、卫生部、国家质量技术监督检验检疫总局、工商总局、环保总局等部门及其地方分支机构都有职责监督食品的生产和经营的某些环节。多个部门同时进行食品管理，必然出现管理交叉、职责不清的问题，实际出现的结果是大家都在管，但是谁也管不好。
2.1.4  我国尚未建立科学的食品召回体系  食品召回体系是一个涉及食品生产者、销售者、消费者等多个利益主体，并且涵盖法规制定、市场监管、部门协调等多个管理环节的庞大系统。在食品召回过程中，各个利益主体以及管理部门都应当有一套非常具体的切实可行的操作规范。而我国目前的食品召回实际上只是停留在工商局和销售者或生产者之间关于禁止销售某种食品的表层面，尚未形成一套科学完整的食品召回体系。
2.1.5  我国食品企业规模小且分散，导致食品难以溯源  食品召回必须要有食品溯源制度作为保障才能顺利实施。但我国食品企业数量庞大，而且分散，其中包括一大批非正规厂商，生产的很多食品连最起码的标识都没有，或者在标识上造假，出事后厂家无法找到，换句话说，问题食品难以溯源，这在客观上限制了食品召回的实施。
2.2  澳大利亚、新西兰食品召回体系为我国提供了
借鉴
虽然食品召回在我国实施得不甚理想，甚至遭到很多质疑，但食品召回制度仍然必须坚定不移地实施。2004年4月7日，国家食品药品监督管理局、公安部、农业部、商务部、卫生部、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、海关总署等八部委联合印发了《关于加快食品安全信用体系建设的若干指导意见》，提出从2004年4月起至2006年4月，共2年时间在吉林辽源、黑龙江大庆等5个城市开展食品召回试点。试点工作大致分为3个阶段：启动阶段（2004年4～6月）；实施阶段（2004年7月～2005年11月）；总结阶段（2005年11月～2006年4月）［6］。
为保证今后我国食品召回制度的顺利实施，必须采取措施尽快解决当前我国食品召回实施过程中存在的一系列问题。澳、新食品召回体系为我们提供了借鉴。
2.2.1  完善食品召回法规  如何界定问题食品对公众安全构成威胁？对于缺陷食品及责任主体由哪个具体行政部门管理？为消除系统性缺陷食品对消费者和公共安全所带来的危害，责任主体应采取哪些具体步骤？这一系列问题都需要从法律上得以解决。所以为使处理缺陷食品具有法律效力，应尽快明确缺陷食品行政管理的具体分工，制定缺陷产品的衡量标准，建立并完善与《产品质量法》相配套的缺陷食品召回等方面的行政法规，实现由计划行政管理向依法管理转变。
2.2.2  加强执法监管力度  在健全的食品召回法规的基础上，还必须通过加强监管部门的执法力度来实施食品召回。应从制度上对监管部门进行约束，保证工商局、卫生局、质监局、公安局等部门在具体实施食品召回时对问题食品的生产者严格执法。
2.2.3  规范食品召回程序  编制一套规范的食品召回程序，包括制定食品召回计划、启动食品召回、实施食品召回、食品召回完成评价等环节的具体内容，让有关责任主体以及管理部门在具体食品召回中确切知道应该履行什么职责和义务。
2.2.4  建立完备的食品溯源制度  为了避免在遇到问题食品时无法确定食品生产厂家，必须从食品生产的源头开始，实施从“农田到餐桌”的全程动态监控，通过采用标签管理来建立完备的食品溯源制度。
2.2.5  设立中央食品召回协调机构  澳、新食品召回体系非常重要的一点就是设有中央级食品召回协调机构――召回协调员，该机构能将各个负责食品安全管理的不同部门协调起来，使各相关职能部门职责明确。我国目前的多个部门同时交叉管理食品安全的问题有赖于统一的中央级协调机构来解决。◇

参考文献
［1］ 程言清，黄祖辉.美国食品召回制度及对我国食品安全的
 启示.经济纵横，2003，1：39-43.
［2］ Food lndustry Recall Protocol，A GUIDE TO
 WRITING A FOOD RECALL PLAN AND     CONDUCTING A FOOD RECALL，5th Edition    September 2002，Food Standards Australia New    Zealand 2002.
［3］ MarionHcaly等主编，潘家荣等主译.食品法规管理体系  框架.北京：2004年（第三届中国食品与农业科学技术讨
 论会会议资料）.
［4］ 北京启动违规食品召回制.海峡都市报，2002-11-21.
［5］ 厦门在国内率先推出肉类食品“召回制”.http：//www   rednet.com.cn
［6］ 李克杰.食品召回制度应有配套措施.江南时报，2004-  05-30.