赵春明
（山西省农产品质量安全中心，太原  030002）

摘  要：制定农产品质量安全法是国家从根本上解决我国农产品质量安全问题的保障。制定该法要处理好与其他有关法律（农业法、食品卫生法等）的关系。在指导思想上要处理好生产者和消费者，数量安全和质量安全间的关系。农产品质量安全法的重要内容是建立农产品质量安全监督体制，建立农产品质量安全管理制度，国家对安全农产品生产者权益的支持和保护。
关键词：农产品质量安全；农产品质量安全法

制定中华人民共和国农产品质量安全法（以下简称农产品质量安全法）是国家从根本上解决我国农产品质量安全问题的保障。它对促进农产品生产经营者加强质量安全管理，政府加强农产品质量安全监督，全面提高农产品质量安全水平具有重要意义。本文就立法的必要性、农产品质量安全法与有关法律的关系、立法指导思想及需要解决的矛盾、法律内容和法律框架形式等进行初步探讨。
1  制定农产品质量安全法的必要性
新修订的《中华人民共和国农业法》是我国农业方面的一部基本法。在这部法律中，专门增加了农产品质量安全的内容，第22～25条的全部，第29条的第2款，第28条的第2款的部分，从建立健全农产品质量标准体系和质量检验检测监督体系、建立健全优质农产品认证和标志制度、健全动植物防疫检疫体系、建立健全农业生产资料的安全使用制度、农产品加工的质量安全和国家对农产品质量安全的资金投入等方面对农产品质量安全进行了规定。这些规定抓住了农产品质量安全问题的要害。但由于基本上是原则性的规定，政府、生产经营者、用户和消费者在解决实际问题时缺乏可操作性。
《中华人民共和国产品质量法》是我国产品质量监督管理的基本法律。该法第2条规定，本法所称产品是指经过加工、制作，用于销售的产品。这里显然表明初级农产品不在本法调整的范围之内。自然地，本法中的其它规定也不适用于农产品。《中华人民共和国食品卫生法》是保证食品卫生，防止食品污染和有害因素对人体的危害的法律，第4条规定，凡在中华人民共和国领域内从事食品生产经营的，都必须遵守本法。在第54条对本法用语“食品生产经营”含义的界定中指出一切食品的生产中不包括种植业和养殖业。这说明主要农产品生产不在本法调整的范围，更谈不上农产品质量安全。同时，本法把农产品的产后环节列入了其调整范围，但仅涉及农产品卫生。另外，还有标准化法、渔业法、动物防疫法等法律，农药、兽药、饲料添加剂、认证认可等条例都仅是从一个领域、一个环节、一个角度涉及农产品质量安全问题。
综观这些法律及其规定，站在农产品质量安全的角度看，主要表现为缺乏完整性、系统性、可操作性、约束性，不能满足保障农产品质量安全对法律的要求。反过来看，这也为制定农产品质量安全法客观上留有很大的调整空间。农产品质量安全问题涉及社会经济生活的许多方面，建立农产品质量安全保障体系是一个复杂的系统工程，农产品质量安全需要有关的法律支持，更需要有一部系统的法律做作明确的规范。

2  制定农产品质量安全法要处理好与有关法律的
关系

制定农产品质量安全法要以科学定位、合理衔接、互为补充、避免交叉的原则处理与有关法律的关系。与农业法的关系，主要是把农业法中提出的农产品质量安全的原则规定进一步具体化，变为可系统操作的规定。与产品质量法的关系，是调整初级农产品与调整加工农产品之间的关系。由于调整的范围不同，没有原则性的矛盾。与食品卫生法的关系是大范围与小范围的关系，从产品角度看，农产品质量安全法涉及包括食用农产品在内的所有农产品（如纤维类），而食品卫生法只涉及食用农产品；从监督管理环节角度看，农产品质量安全法应涉及从田间到餐桌的全程管理，而食品卫生法只涉及产后环节；从质量安全因素角度看，农产品质量安全法应涉及农产品的所有质量特性、安全特性，而食品卫生法只涉及农产品的卫生。
与农药、兽药、饲料和饲料添加剂等使用条例的关系，是上位法与下位法的关系，后者是前者的具体规定。由于都由农业行政部门执法监督，易于协调。与标准法的关系是互为补充，标准法主要解决农产品质量安全标准的制定、实施，农产品质量安全法主要解决以标准为尺度的农产品监督管理。农产品质量安全法还能弥补现有刑法、民法中缺少的关于农产品质量安全方面生产经营者、执法者的责任的规定。总之，要站在国家保障农产品质量安全的高度，处理与有关法律的关系，以积极的态度协调解决出现的矛盾和问题，特别是一些涉及执法监督部门利益的矛盾和问题。

3  制定农产品质量安全法在指导思想上要处理好
两个基本矛盾

农产品质量安全法属于经济法的范畴。它所调整的社会关系可以分为2大类，一类是在农产品质量监督过程中产生的监督和被监督的社会关系。这类社会关系的主体一方面是依照法律规定行使监督管理职权的农产品质量安全监督机关，另一方面是从事产品生产经营活动的组织和个人。另一类是在农产品生产经营过程中产生的具有等价交换性质的社会关系。这类社会关系的主体，一方面是产品的生产者、销售者，另一方面是产品的用户和消费者。由此看见，农产品质量安全涉及社会的许多方面，形成诸多的利益主体，从田间到餐桌的环节看，有生产者、加工者、运输者、销售者、消费者的利益。从社会组织的管理角度看，有国家、集体、企业、农户的利益。在这些利益主体中，对农产品质量安全起决定性作用的是农民利益与消费者利益关系。在完善的市场经济体制中，这种关系主要是由市场决定的，但是由国家通过监督管理来进行规范的。
当前，在我国农产品质量安全的各个主体中，利益矛盾是比较突出的。广大消费者都希望吃到优质安全农产品，特别是城镇中富裕阶层，按照马洛斯需求层次的分类，已经告别了生存需求，进入了安全需求的层次，对农产品的安全性有强烈的愿望。由于这些人在社会中的强势地位，这些要求已经上升为国家意志，转化为法律中的规定，表现为政府具有了比较强烈的监督愿望。但值得注意的是在大多数情况下，还远未形成我们通常所说的优质优价的市场。这意味着消费者有安全性需求，但缺乏安全性支付。在这种情况下，政府强有力的监管，除了政府要付出成本外，生产者，甚至销售部门都必须为安全性付出代价。据我们对山西省某无公害蔬菜生产基地的调查，无论是冬春温室中无公害黄瓜、青椒、甘蓝，还是露地的西红柿，单位生产成本均相应地高出普通菜的20%～30%。有的省也有类似结果的调查报道。而组织基地进行无公害蔬菜生产的龙头企业、协会销售产品时的价格没有明显优势。这严重影响生产者、销售者的积极性，构成了生产者与消费者之间的利益矛盾。在当前我国农业技术水平和经营模式下，还没有形成农民增效、消费安全的利益上的统一。这是当前影响农产品质量安全的深层次的矛盾。
在利益矛盾中，交织着农产品的数量安全与质量安全之间的矛盾。当代农业中的农药、化肥等技术投入，一方面增加了农产品的数量，另一方面也是农产品食用不安全的主要源头。建立在化肥、农药等基础上的农产品生产，目的主要保证农产品数量和主要营养物质的需要。保证数量安全离不开农药、化肥。因此，既要保证数量安全，也要保证质量安全，也是需要解决好的一对基本矛盾。
在市场经济体制的设计和市场机制的运行中，农民常常处于不利地位，是弱势群体。制定农产品质量安全法，如果处理不好生产经营者与消费者之间的利益关系，处理不好数量安全与质量安全之间的关系，消费者的利益得到了保证，质量安全得到了提高，但农民可能得不到利益，甚至利益受到损害，食物的数量安全受到影响。因此，在立法中必须考虑保证农民的利益。把它作为立法的基本指导思想，衡量这部法律是否具有可行性，是否符合客观实际的标准之一。
4  农产品质量安全法的关键内容和形式
在处理好与相关法律关系，把握好解决2个基本矛盾的基础上，在具体制定农产品质量安全法中至少应包括以下3个方面的内容。
4.1  建立农产品质量安全监督体制
体制主要解决农产品质量安全监督的主体、职责、权限、方式、方法等问题，建立起系统的运行规则。一是明确监督主体。目前，我国食品安全的管理体制是一个监督环节由一个政府部门监督，采取分段监督为主，品种监督为辅的方式。由农业部门负责初级农产品生产环节的监督，质检部门负责食品生产加工环节的监督，工商部门负责食品流通环节的监督，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监督，食品药品部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。显然，这里的食品和农产品是2个概念，两者的关系是农产品经过加工，物理形状发生变化才为食品。农产品市场环节的管理没有明确监督部门。可以认为是监督盲区。借鉴国外成功的经验和我国鲜猪肉监管的成功办法，农产品市场环节的监督也应该明确为农业部门，从而形成农产品以品种监督为主的全程监督方式。农业部门履行监督职能，要发挥熟悉农业技术、掌握农业标准、具有检测检验手段等方面的优势，由农业行政部门制定政策，由国家、省、县3级组成的农产品质量安全机构具体负责监督。二是建立农产品质量安全监督检查制度。目的是明确国家和各级政府对农产品质量安全的责任和义务。以质量安全标准体系为衡量标准，以检验检测体系为技术手段，从田间到餐桌进行全程监督：对产地环境监测；对生产过程投入品使用进行监督；对市场农产品进行监督；对农产品质量安全事件进行调查，并采取控制措施。从监督方式上逐步建立定期例行检查制度；定期或不定期抽查制度。对监督检查结果建立公布制度，发挥社会、媒体和消费者的监督作用。
4.2  建立农产品质量安全管理制度
建立农产品质量安全管理制度主要解决农产品生产者、经营者的质量安全义务和责任。概括地讲，农产品生产者、经营者的质量安全义务是保证生产和经营的农产品符合标准或技术规定。为此，生产经营者有义务根据法律规定建立农产品质量安全管理制度，其内容：一是积极引进和采用先进的质量管理体系、标准化生产技术；二是规范投入品使用，根据政府有关农药、兽药、饲料和饲料添加剂管理等规定，合理使用投入品；三是逐步建立自检验制度，首先在产地批发市场、农业产业化龙头企业及其它产业化组织中推行；四是建立认证和标识制度，建立生产经营者质量管理与行业、认证机构质量管理相结合，自愿性认证与强制性认证相结合的制度。标识制度是质量追溯和责任追究的基础，进入市场的农产品要逐步实施包装，并提供明确、真实的标识，向用户或消费者说明产品名称、规格、生产地、厂址、产品执行标准，必要时说明成分、含量、有效期、食用条件和方法、注意事项等；五是销售者进货时检验、进货后保持、销售时保证的义务。生产者、销售者履行上述农产品质量安全义务的相对人是国家、社会、用户和消费者。因此，他们违反上述义务时，应当承担法律责任。这些责任也是本法的重要内容。
4.3  国家对安全农产品生产者权益的支持和保护
制定农产品质量安全法的法律原则反映的主要价值取向是：制定规则约束农产品生产经营行为，保证用户和消费者的质量安全的权利。在该法的实施过程中，生产经营者是主要实践者。他们是否守法生产经营是保证农产品质量安全法顺利实施的关键。顺利实施的条件之一是不损害他们的利益。当前，国家在农产品安全方面的投入严重不足，且主要用于政府监督管理体系的建设，对农民从事安全性农产品生产的利益考虑不够。事实上，由目前基本上依赖高毒性、高残留农药进行生产向采用无公害生产的过程中，农田的生产效益会受到一定程度的影响。在这种情况下，国家要保障农产品的质量安全，就应该加大相应的投入，国家要组织力量开展高效低毒农药的研发、推广。支持生产经营者自检验体系建设。无公害农产品认证、检测经费要列入财政预算。有条件的地方，可参照粮补的有关政策，控索对蔬菜等鲜活农产品的无公害生产的补助机制。
4.4  农产品质量安全法的框架形式
由于农产品质量安全法主要规范国家、各级政府、生产者、经营者等主体在农产品质量安全方面的权利、义务、责任，从法律的框架形式上，不宜以人为划分的从田间到餐桌的若干环节依次做出规定，而应该以法律涉及的主体逐章来规定，分为国家和政府农产品质量监督的权利和义务、生产者的权利和义务、经营者的权利和义务、法律责任等。
总之，制定农产品质量安全法是我国农业上的一件大事，农产品质量安全监督管理工作将有法可依。农产品质量安全法一定要把握农产品质量安全发展的内在规律，抓住其基本矛盾，正确处理与有关法的关系，明确农业行政主管部门执法监督的主体地位，实施对农产品从田间到餐桌的全程监督，特别要把农产品市场监督作为解决农产品质量安全的纲，建立健全相应的监督制度。◇

参考文献
［1］真少青.我国农产品质量安全亟待法律规范.科技与企业，2003，10：47-48.
［2］葛余金，等.农产品质量建设的法制思考.农业质量标准，2004，1：23-25.
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