宋  林，杨昌举，胡品洁
（中国人民大学，北京  100872）

摘  要：阐述了转基因食品（GMF）标识的重要性，通过转基因食品抽检的博弈分析，提出促使厂商遵守转基因标识制度的措施。比较了中外转基因食品的标识办法，并分析了我国转基因食品标识存在的若干问题，提出了完善标识制度的建议。
关键词：转基因食品；标识；安全管理

1  转基因食品标识是安全性管理的需要
转基因食品标识是转基因食品管理的重要内容。如图1所示，转基因食品标识是转基因食品安全评估、审核及市场准入的最终体现。它是转基因食品管理的信息系统和监督系统的基础，是转基因食品管理的一项经常性工作。实施转基因食品标识管理，不仅有利于管理机构的管理，降低监测成本，而且也体现了消费者的知情权和选择权。

对转基因食品加贴表明其“身份”的标识主要是基于以下理由：
（1）转基因食品安全性评价体系尚不完善，转基因食品的安全问题还没有定论。转基因作物有可能造成如基因漂移、杂草化、破坏生物多样性等环境问题；转基因食品有可能产生过敏性、抗营养因子等影响消费者健康的食品安全问题。目前的科学发展水平既无法论证这些安全问题发生的必然性，也无法否定这些安全问题发生的可能性。
（2）消费者在购买商品和接受服务时，拥有安全权、知情权利选择权等。消费者的自我保护意识日益增强，保证消费者的知情权是实现其选择权的前提，转基因食品加贴表明身份的标识则是实现消费者知情权的要件。
（3）管理科技水平的发展滞后于转基因食品开发的速度。这是转基因食品采取标识管理的根本原因。目前世界各国还没有完善的转基因食品安全管理手段，所以只能把一部分不确定性交给消费者自己去把握。
（4）人们食用转基因食品的时间还比较短，对食用安全进行跟踪研究极为必要。加强转基因食品的标识管理有利于转基因食品的流向跟踪，对其食用安全性研究具有重要意义，并对加快完善转基因食品安全管理体系的构建、促进转基因食品产业健康发展也是极为重要的。
转基因食品标识管理主要有4个内容：
一是确定标签的种类。目前，世界上与转基因食品相关的标签有如下3类：第一类是转基因食品强制标签；第二类是转基因食品自愿标签；第三类是非转基因食品自愿标签。
二是确定标注的范围、转基因成分的阈值及标注的方法。
三是确定标签的申请程序。
四是保证标签管理有效执行的措施。
2  发达国家转基因食品标识制度概况
2.1  美国
美国认为转基因食品和传统食品一样安全。所以美国直到2001年3月份才出台一个转基因食品自愿标签的指南。美国的转基因食品标签分为转基因食品自愿标签和非转基因食品自愿标签。
2.2  欧盟
欧盟各国采用统一的管理手段。他们普遍认为转基因食品对人体有潜在危害性，既然不能证明转基因食品是安全的，就应该予以区别对待。2003年7月欧洲议会和欧盟委员会批准了2个关于转基因生物管理的新条例：一个是《关于转基因食品和饲料的管理条例》（欧洲议会和欧盟部长理事会NO 1829/2003条例），另一个是《关于转基因生物的可追踪性和标识及由转基因生物制成的食品和饲料产品的可追踪性的条例》（欧洲议会和欧盟部长理事会NO1830/2003条例及对2001/18/EC指令的修止）。这2个条例将对转基因生物的安全管理产生重大的影响，新的转基因产品标识条例有如下重要变更：
（1）要求所有由转基因产品制成的食品，不论是否含有外源基因或其编码的蛋白质，都必须注明“本产品含有某某转基因物质”或“本产品由某某转基因物质生产”。原不要求标注的由转基因大豆和玉米提炼的大豆油和玉米油以及使用这些产品作为食物成分的食品（如使用转基因大豆油的饼干）也必须标注。
（2）要求由转基因产品制造的饲料及含有转基因物质成分的复合饲料也必须进行标注。
（3）现有法规规定如食品中偶然或因技术原因不可避免地出现了转基因物质，只要其含量不超过1％，则不需标识。新的条例将这一阈值修改为不高于0.9％，而且这个比例是针对于某一产品中每个独立的成分而言，例如巧克力块中的总卵磷脂中有0.9％是转基因卵磷脂，那么整个巧克力块就需要标识，而实际上卵磷脂在整个巧克力块中的总含量也许还不到0.3％。
（4）新条例对转基因生物的管理实行“可追踪性”措施。它是指追踪转基因生物和由转基因生物制成的食品和饲料在投放市场的各阶段，包括从生产到流通的全过程的能力，从而有助于质量控制和保证在必要时撤回产品的可能性。显然这增加了标识的技术难度和管理难度，但若出现安全问题时，追踪风险根源的方便性大大提高。
2.3  日本
日本认为转基因食品虽存在不安全因素，但同时会对日本的未来带来许多的好处。日本在避免转基因食品的危害前提下，大力推动转基因食品的发展，满足本国经济发展的需要。所以，日本的转基因食品标签管理规定设计较为复杂，总体上是转基因食品强制标签和转基因食品自愿标签的混合。
日本把贴标签的转基因食品分为3类：与传统农产品和加工品无实质等同性；与传统农产品具有实质等同性，且外源基因或其编码的蛋白质在加工成食品后依然存在；与传统食品具有实质等同性，加工品中不存在外源基因或其编码的蛋白质。3类产品的标识规定不同。（1）与传统农产品和加工品无实质等同性。转基因农产品及其加工成的食品在组分、营养、使用等方面无等同性，比如高油酸大豆、豆油及其产品，因此要求强制标识。（2）与传统农产品具有实质等同性，且外源基因或其编码的蛋白质在加工成食品后依然存在。这种情况要求做相应的说明。（3）与传统食品具有实质等同性，加工品中不存在外源基因或其编码的蛋白质。对于这种情况的食品无标识要求，但可以自愿标识。
3  中国农业转基因生物的标识与管理
2002年1月5日农业部颁布《农业转基因生物标识管理办法》（下简称《办法》），自2002年3月 20日起施行。《办法》是根据中华人民共和国国务院于2001年5月23日通过的《农业转基因生物安全管理条例》的有关规定制定的，其宗旨是为了加强对农业转基因生物的标识管理，规范农业转基因生物的销售行为，引导农业转基因生物的生产和消费，保护消费者的知情权。
3.1  标识制度
（1）国家对农业转基因生物实行标识制度。实施标识管理的农业转基因生物目录，由国务院农业行政主管部门商国务院有关部门制定、调整和公布。在中华人民共和国境内销售列入农业转基因生物标识目录的农业转基因生物，必须遵守该《办法》。
（2）凡是列入标识管理目录并用于销售的农业转基因生物，应当进行标识；未标识和不按规定标识的，不得进口或销售。
（3）农业部负责全国农业转基因生物标识的审定和监督管理工作。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责本行政区域内的农业转基因生物标识的监督管理工作。国家质检总局负责进口农业转基因生物在口岸的标识检查验证工作。
（4）列入农业转基因生物标识目录的农业转基因生物，由生产、分装单位和个人负责标识；经营单位和个人拆开原包装进行销售的，应当重新标识。
（5）进口的农业转基因生物标识经农业部审查认可后方可使用，同时抄送国家质检总局、外经贸部等部门；国内农业转基因生物标识，经农业转基因生物的生产、分装单位和个人所在地的县级以上地方人民政府农业行政主管部门审查认可后方可使用，并由省级农业行政主管部门统一报农业部备案。
（6）负责农业转基因生物标识审查认可工作的农业行政主管部门，应当自收到申请人的申请之日起30d内对申请做出决定，并通知申请人。
（7）第一批实施标识管理的农业转基因生物目录为：大豆种子、大豆、大豆粉、大豆油、豆粕；玉米种子、玉米、玉米油、玉米粉（含税号为11022000、11031300、11042300的玉米粉）；油菜种子、油菜籽、油菜籽油、油菜籽粕；棉花种子；番茄种子、鲜番茄、番茄酱。
3.2  标注方法
《农业转基因生物标识管理办法》第六条规定3种标识的标注方法：
（1）转基因动植物（含种子、种畜禽、水产苗种）和微生物，转基因动植物、微生物产品，含有转基因动植物、微生物或者其产品成分的种子、种畜禽、水产苗种、农药、兽药、肥料和添加剂等产品，直接标“转基因XX”。
（2）转基因农产品的直按加工品，标注为“转基因XX加工品（制成品）或者“加工原料为转基因XX”。
（3）用农业转基因生物或用含有农业转基因生物成分的产品加工制成的产品，但最终销售产品中已不再含有或检测不出转基因成分的产品，标注为“本产品为转基因XX加工制成，但本产品中已不再含有转基因成分”或者标注为“本产品加工原料中有转基因XX，但本产品中已不再含有转基因成分”。
3.3  标注要求
（1）有特殊销售范围要求的农业转基因生物，还应当明确标注销售的范围，可标注为“仅限于XX销售（生产、加工、使用）”。农业转基因生物标识应当醒目，并和产品的包装、标签同时设计和印制。
（2）难以在原有包装、标签上标注农业转基因生物标识的，可采用在原有包装、标签的基础上附加转基因生物标识的办法进行标注，但附加标识应当牢固、持久。
（3）难以用包装物或标签对农业转基因生物进行标识时，可采用所允许的其它方式标注，如在产品展销（示）柜（台）上进行标识；在价签上进行标识或者设立标识板（牌）进行标识，等等。
（4）农业转基因生物标识应当使用规范的中文汉字进行标注。
4  我国进口转基因食品标识的程序与非歧视原则
4.1  转基因食品标识的程序
根据《农业转基因生物标识管理办法》，进口的转基因农产品还必须进行转基因标识，标识不但在进口时需要，而且当进口的转基因产品在国内被批发、零售或加工后再销售时仍然要进行标识。也就是说，转基因标识就像转基因产品的一种身份证，要跟随转基因产品通过生产和销售的各个环节，直到它们到达消费者手中。根据该管理办法的规定，进口的农业转基因生物标识要经过农业部的审查认可后方才可以使用，这意味着国外的出口商或国内的进口商在将有关的标识用于产品之前，必须先得到我国有关农业主管部门的认可。这种不能自行标识，必须先申请的办法，无疑增加了标识时间和进出口商的成本。而时间与成本的增加不利于进出口商标识的积极性。
4.2  《农业转基因生物标识管理办法》与WTO非歧视
原则
根据WTO非歧视原则，上述标识规定不但是对进口的转基因农产品的要求，同时，国产的转基因农产品也必须进行转基因标识。在这一问题上，必须给予进口的转基因农产品和国产的转基因农产品相同的待遇，才能符合世贸组织关于国民待遇原则的要求。因此根据《农业转基因生物标识管理办法》，在市场上无论是国产的还是进口的转基因农产品，都必须按照法规进行了严格的标识，但实际上情况并非如此。
根据《农业转基因生物标识管理办法》，并非所有的转基因农产品都必须进行标识，而只是列入农业转基因生物标识目录中的才必需遵守标识的规定，该目录由农业部门和国务院的其他部门会商确定、调整和公布。目前列入第一批实施标识管理的转基因生物目录中的有5类17种产品，政府通过这种有限列举的方法来制定目录，可以灵活地控制转基因标识制度的实施范围和实施力度。从范围上看，第一批被要求进行转基因标识的农产品有较强的针对性，即主要是针对我国进口较多的转基因农产品。
从力度上看，实际上是进口环节管理得严，而国内加工或销售管理得松。以转基因大豆为例，只有5种转基因大豆产品被要求进行标识，实际上大豆在进口之后，除了榨油以外，还可以被加工成多种产品，例如豆奶粉、豆浆、豆腐、腐乳、酱油等，豆油还可以与其他食用油混合成烹调油，其在食品和食物加工过程中更是被广泛应用。而这些大豆或大豆油的再加工和深加工产品都不在被要求标识的目录之中。
那么，同样是转基因农产品，进口的原料需要标识，原料的再加工品和深加工品不需要标识。虽然它们不是相同的产品，但这种产品的不同是经过有倾向性选择的结果，因此容易被国外转基因产品出口商抓到把柄，在当前大多数消费者对转基因产品具有排斥倾向的情况下，对华出口商会认为其转基因产品受到歧视，没有与中国国内生产的转基因产品享有同等待遇，从而认为这种选择某些转基因产品贴标签的做法违背WTO国民待遇原则，有贸易保护主义的嫌疑。
5  几点建议
5.1  国内有关转基因标识的法规既要符合《生物安全议定书》的规定，也要符合WTO的有关规定，特别是非歧视原则和透明度原则。
5.2  转基因标识的法规和实施细则应具有可操作性，并且做到公平、公开、公正。
5.3  转基因标识的规定应能真正起到保护消费者合法权益的作用。
5.4  利用转基因标识保护我国相关产业的利益时，要注意WTO的有关规则。
5.5  消费者的信心和判断直接影响标签的效果，应该配合转基因食品标签政策的初衷，建立良好的舆论导向，给广大消费者对转基因食品有一个正确、全面的信息。
5.6  加强转基因食品标识的管理：（1）确定适当的抽查概率；（2）应确立恰当的违反转基因食品标签规定的惩罚机制，加大处罚违法厂商的力度，建设廉洁高效的管理队伍，严惩渎职者；（3）开发低成本的转基因食品检测技术和提高公众参与度。◇

参考文献
［1］ 中华人民共和国国务院.《农业转基因生物安全管理条例》.
［2］ 中华人民共和国农业部.《农业转基因生物安全评价管理办》.
［3］中华人民共和国农业部.《农业转基因生物进口安全管理办法》.
［4］ 中华人民共和国农业部.《农业转基因生物标识管理办法》
［5］ 生物多样性公约秘书处.《生物多样性公约卡塔赫纳生物安全议定书》.蒙特利尔，2001.
［6］ 对外贸易经济合作部国际经济关系司译.世界贸易组织乌拉圭回合多边贸易淡判结果法律文本.北京：法律出版社， 2000.
［7］ 国家环境保护总局.中国国家生物安全框架.北京：中国环境科学出版社，2000.
［8］ 杨昌举.转基因食品安全隐患与标签论争.国际贸易，2000，7.
［9］ 杨昌举等.实质等同性：转基因食品安全性评估的基本原则.食品科学，2001.
［10］ 边永民.中国对转基因农产品贸易的管制.中国对外贸易商务月刊，2002，9.
［11］ 国家环保总局南京环科所.绿色和平.生物安全译丛，2004，7.
［12］ Limitation of Substantial Equivalence Regarding the Assessment of Foods Derived frOm Biotechnology，Eric Brunner， University College London，United Kingdom，June2000.