刘  文，王  菁，许建军
（中国标准化研究院食品与农业标准化研究所，北京  100088）

摘  要：食品流通是整个食品链重要且不可或缺的环节之一。食品本身的特性决定了食品在流通消费领域的安全性极易受到影响，对食品安全控制技术与管理水平的要求高。因此，必须严格控制与管理此环节食品的安全性，才能确保整个食品链的安全。本文以流通消费领域食品安全面临的新形势和新挑战为大背景，深入分析了我国流通消费领域食品安全存在的主要问题。同时，在研究并借鉴发达国家的主要经验和做法的基础上，综合考虑流通消费环节影响食品安全的各种关键因素，以系统科学理论和控制理论为指导，设计了流通消费领域食品安全体系总体框架。在此框架的指导下，分别从法律法规体系建设、标准体系建设、检测体系建设、市场准入体系建设和社会信用体系建设、畜禽屠宰加工管理体系建设等方面提出了对策与建议。
关键词：食品安全；食品流通；发达国家

食品流通是整个食品链重要且不可或缺的环节之一。由于食品本身的特性、食品链前端（例如生产环节和加工环节）的影响以及食品异地生产、加工或消费的趋势等诸多因素，导致食品在流通消费领域影响质量安全的因素增多。因此，严格控制与管理流通环节的食品安全，对于确保人类健康、社会稳定和经济发展具有重要的意义。
近年来，我国食品流通市场的全面开放，食品市场日益繁荣。但随之而来的由于食品流通渠道增多而造成的食品安全隐患、经营秩序混乱以及各种假冒伪劣食品等问题时有出现，不仅严重扰乱了正常的市场竞争秩序，而且威胁着广大消费者的身心健康。全面而深入分析我国流通消费领域食品安全的现状，借鉴发达国家的成功经验和做法，从系统、科学和合理的角度提出我国加强流通消费领域食品安全的对策，已是我国当前一项极为紧迫的任务。
1  我国流通消费领域食品安全存在的主要问题
当前我国流通消费领域的食品安全问题主要表现在以下5个方面：
1.1  食品安全法律法规与标准体系不完善
建国以来，我国食品法规建设取得了较大的成绩，但是法律与法规的完整性、协调性与严密性仍然欠缺。主要表现为：
《食品卫生法》的可操作性较差。保障我国食品安全的核心法律《食品卫生法》，未能体现对食品链的全过程管理，特别是流通领域的管理，与之配套的《食品卫生法实施条例》至今尚未出台，使该法的可操作性较差。
市场准入制度所需的法规不完善。由于缺乏严格的市场准入制度、健全的商品检测体系和必要的检测设备及手段，造成了不仅农药等有毒有害物质残留不能及时检出，而且销售渠道混乱，假冒伪劣问题严重。对于散装食品，目前卫生部出台的《散装食品管理办法》只适用于超市和商场等，而对于集贸市场和餐饮业并未作出规定。
流通领域食品安全标准体系亟待调整和完善。流通领域食品安全标准体系结构设计不够科学合理，实用性和可操作性较差，目前尚未形成一个比较完整、科学的标准体系。主要表现为：标准总体水平偏低；部分标准之间存在交叉、矛盾；重要标准短缺；标准的前期研究薄弱；部分标准的实施状况较差，甚至强制性标准也未得到很好的实施。另外，一些重要的食品流通标准至今尚未制定，例如食品流通领域的良好操作规范（GMP）、食品贸易道德规范标准等。
1.2  食品流通市场规范化、标准化程度不高
我国从事农产品和食品经营的主体呈现多元化的特点，这从一定程度上造成了市场主体发育不健全，地位、功能不明确，交易方式落后，因此，食品流通市场实现规范管理以及产品交易时质量等级化、重量标准化和包装规格化的难度增大。同时，流通过程中食品标识的滥用比较严重，主要表现在伪造食品标识、夸大食品标识展示的信息以及散装食品少有标识等。不仅给消费者的经济利益造成损失，而且对消费者安全构成了威胁。另外，食品可追溯的标识系统通用性差，与国际不接轨。虽然中国肉类协会出台了《肉类行业食品安全信用管理规范》，可追溯标识的编码工作已在肉类行业试点实行。但该安全信用码只能在中国肉类协会信用系统的成员内部使用，不具备全国通用性，更无法与国际接轨，与现有超市采用的全球统一标识系统不兼容，并增加现有的计算机系统的运行成本等。
1.3  食品安全控制的技术水平和管理水平低，导致食品
流通二次污染严重
 在我国食品流通企业中，中小型企业占有相当大的比例，普遍存在着食品安全控制技术水平落后，设备、设施老化，检测能力低等问题；且尚未建立完善的食品安全危害因素分析与控制管理体系，无法开展基于风险分析的食品安全控制、检测与管理活动。据统计，目前我国食品流通80％以上的生鲜食品采用常温保存、流通和粗加工手段，根本不能控制整个流通环节的安全与卫生。
1.4  食品流通企业信用程度低
有毒有害食品的不断出现，乱贴食品标识以及制假售假等违法犯罪行为仍屡有发生，其重要原因之一就是食品生产经营企业信用的严重缺失。例如一些商贩为牟取高额利润，在销售环节滥用有害投入品，如双氧水、甲醛等处理水产品，虽然改善水产品的外观，延长了腐败期，但造成毒害物质残留过高，给消费者带来严重的健康危害。
2  发达国家的成功经验与做法
为了保证流通消费环节的食品安全性，发达国家建立了完善的法律法规体系和规范的流通市场管理体系，并采用先进的食品流通安全控制技术与管理方法。
2.1  形成了完善的法律法规体系
美国联邦法典（CFR）第21卷第110节《食品生产、包装和贮存的良好操作规范（GMP）》，规定了食品生产、包装和贮存的良好操作规范（CGMP），涉及人员、楼房、设施、设备以及产品工艺控制等。欧盟于2000年1月公布了食品安全白皮书，提出了欧盟食品安全的新原则，对食品流通环节提出：预警原则、溯源性、食品经营者的责任等要求，以保护消费者的利益，防止掺假等的欺诈行为，确保消费者获得真实的信息等。日本于1971年颁布了《批发市场法》，该法规定了批发市场设施的基本要求，设立中央批发市场的条件，公平交易规则，市场经营规则，及保证批发市场运行的措施等。
2.2  建立了规范的流通市场管理体系
主要发达国家围绕食品市场采购和检验认证、包装标识管理与可追溯性、市场准入、产销运许可等方面建立了完善的规范和制度。
建立食品市场采购规范和检验认证制度。美国对肉类实行认证服务，农业部肉类认证局对较大数量的购买者，如医院、学校等，提供符合他们要求的肉类产品。经过认证服务，肉类分级者复查并确认牲畜、肉类及肉类产品是否符合规定。
实施食品包装标识管理。欧盟指令对食品包装材料、标示说明等作了详细规定：如从2002年1月1日开始执行新的牛肉标识办法，除了关于价格、重量和最迟销售日期等信息外，还必须详述育肥地、屠宰地、分割地以及家畜出生地及培育地等精确信息。
建立了食品质量可追溯性制度。发达国家普遍已经建立起危害食品的可追溯制度。欧盟的《食品法》规定，食品、饲料、供食品制造用的家畜以及与食品、饲料制造相关的物品，在生产、加工、流通的各个阶段，必须确立可追溯性系统。
食品市场准入制度健全，对整个食品链实施产销运许可证制度。澳大利亚和新西兰实施统一的食品产品标准，并对整个食品链实施产销运许可证制度。对高风险食品进行许可证管理，使高风险的食品的安全得到有效控制。许可证的发放是从“牧场、海洋到餐桌”的食品安全管理，涉及食品的生产、加工、储运、经销等各个环节。
2.3  食品安全控制与管理技术手段先进
发达国家的食品安全控制技术先进，建立了完善的食品安全危害因素分析与控制管理体系，开展基于风险分析的食品安全控制、检测与管理活动。例如美国农业部食品安全检验局（FSIS）为提高畜禽类产品的安全程度，实施综合策略，彻底改造已有90年历史的检测体系和检测方法，实现检测现代化。同时建立新的食品安全体系，规定所有联邦和州检验的肉类和禽类的屠宰场和加工厂必须制定危害分析和关键控制点（HACCP）计划，以及所有联邦和州的受监督的畜产品和禽类产品生产企业必须制定书面的操作程序卫生标准等。
2.4  畜禽肉生产流通市场体系完善
日本畜禽肉流通体系是日本流通体系的一部分。日本农水省在全国各级政府设有农水局、农水课等分支机构，负责畜禽肉类的生产规划、流通，维护市场秩序，监控市场价格等。1960年起日本政府在全国各地设立了31个食肉批发市场，负责肉类集中批发销售。为鼓励农户、农协将肉类集中在批发市场销售，日本制定了《租税特别措施法》，肉用牛等肉类在食肉批发市场销售可免征所得税。
3  加强流通消费领域食品安全的对策
近年来，为了积极应对食品国内外贸易的快速发展和加入WTO带来的新形势和新挑战，我国加强了流通消费领域食品安全管理，加强行业的监管力度，完善、修订食品安全法律法规和标准体系，建立健全食品安全检测体系、市场认证体系、市场准入体系和社会信用体系等。结合我国已开展工作的现状，目前我国还应进一步从系统性、科学性、可持续性等方面进一步完善流通消费领域食品安全体系的总体框架，并以此为依据积极开展相应的工作。
3.1  积极完善流通消费领域食品安全体系的总体框架
综上所述，导致流通消费领域食品安全危害的原因是多方面的、复杂的，既有技术因素，也有管理因素。针对我国流通消费领域的食品安全存在问题，借鉴国外发达国家的先进经验，并基于已开展的工作和取得的成绩，分别从技术和管理这2个角度，初步构建我国流通消费领域食品安全体系的总体框架，主要包括食品安全法律法规体系、食品安全标准体系、食品安全检测体系、食品安全市场准入体系和食品安全社会信用体系等5大体系。其中，标准体系和检测体系共同构成确保流通消费领域食品安全的技术性支撑体系，是食品安全体系的基础；法律法规体系、市场准入体系和社会信用体系是管理性支撑体系，是技术体系的具体实践和保障。这五大体系相辅相成，缺一不可。
3.2  健全流通消费领域的食品安全法律法规体系
法律法规是国家开展食品安全管理工作的基础和依据，其完整性和协调性稍有欠缺将酿成监督管理空隙，导致负面效应。与流通消费领域的食品安全工作相关的部门应密切配合，形成合力，共同做好流通消费领域食品安全管理工作。例如研究制定《农产品市场准入管理办法》，严格包装、标签、标识、索证、索票、检测、认定、认证等市场准入制度。
3.3  加快流通消费领域的食品安全标准体系建设
科学依据充分的标准是判断和控制食品安全性，保护人民身体健康，推动国际公平贸易，维护国家利益必不可少的技术支撑。食品流通标准体系是指以系统科学和标准化原理为指导，将食品流通全过程中关于食品流通过程要素、环节及其控制所涉及的标准，按其内在联系形成的系统、科学、合理且可行的有机整体。
目前食品流通标准体系的完善需要解决的几个关键问题是：
（1）完善流通消费领域食品安全标准体系建设。密切配合国家标准化管理委员会的工作，全面清理现行的食品安全标准，并开展相关标准的前期研究，制定修订一批当前急需的标准。
（2）从整个食品链的角度解决食品流通消费与生产、加工和进出口各环节标准的衔接配套。
（3）对于基础较好的大中型食品流通企业，鼓励建立企业标准体系，将流通的各个环节纳入标准化管理，提高企业的整体标准化水平；对于基础较差的中小型食品流通企业，通过建立标准并按标准组织流通，杜绝无标流通，保证食品安全。
（4）加快风险分析进程，为制定标准提供技术支撑。食品流通消费领域的质量安全标准属于控制标准，需要以科学为基础开展研究，参考CAC（食品法典委员会）关于风险评估的基本原则，建立适合我国国情的标准评估模型和方法，对相关标准进行清理整顿。
3.4  建立健全食品安全市场检测体系
针对目前我国食品流通领域检测体系发展不均衡、检测方法的覆盖面不全以及缺乏快速检测的方法和仪器等现状，健全食品流通检测体系需要解决的几个关键问题是：
（1）尽快建立由国家、省、地市、县4级管理相结合的市场检测体系，健全市场卫生质量安全例行监测制度。
（2）进一步加强企业自检体系建设。食品经销企业要建立严格的进货检验制度，配备必要的有害物残留检测设备，按照有关标准和技术规范进行检测，形成有害物超标食品市场退出机制。
（3）进一步完善委托检验制度。没有自检能力的企业，要向依法设立的社会中介检测机构主动送检。
（4）以现有检验检测机构为基础，通过追加资金、改造环境、更新设备、加强人员培训等措施，充实和加强流通消费领域食品安全的检验检测力量。
（5）进一步完善食品运输源头检测制度，严把卫生质量安全关，未经检测机构抽检或检测不合格的产品不得进入市场流通。
3.5  全面实施食品市场准入制度
自2001年起，国家质检总局根据国务院的要求，研究实施了食品安全市场准入制度，使国内食品生产加工企业质量安全监督管理工作走上了法制化、制度化和规范化的道路。建议我国在流通消费领域完善食品市场准入制度方面采取以下的措施：
（1）由于食品链涉及从农田到餐桌整个过程，借鉴澳大利亚和新西兰的成功经验，并结合我国的国情，对国内食品流通企业实行流通许可证管理，食品流通企业许可证的发放涉及食品的储运、仓储和经销等各个环节。
（2）督促流通企业进一步规范食品的进货渠道，通过索票、索证、检验、认定认证等手段，落实进货检查验收、索证索票、购销台账和质量承诺制度，实行市场开办者质量责任制。
（3）全面落实市场巡查制度，严格实行不合格食品的退市、召回、销毁、公布制度。
（4）加强建立健全食品市场认证体系。食品认证在保证食品安全、调整食品产业结构、促进出口方面具有强大的能动作用。当前食品流通消费领域应主要围绕《绿色批发市场认证管理办法》，积极开展食品市场认证工作，建立健全食品市场认证体系。
3.6  加快建设流通消费领域的食品安全社会信用体系
食品安全信用体系建设是在政府推动下全社会参与的一项系统工程，是保障食品安全的长效机制和治本之策。建议从以下几方面加快流通消费领域的食品安全社会信用体系的建设：
（1）尽快建立流通消费领域的食品安全跟踪与追溯系统。对食品流通企业进行强制性注册，从法律层面上强制要求凡在中国境内销售的食品必须要具备可追溯性，否则不允许上市销售。
（2）选择有代表性的流通企业，进行建立流通消费领域食品安全信用档案试点，对食品经营企业的基本情况、优良记录、不良记录、产品信用等信息进行连续、全面地记录，并在网上公布。
3.7  加强食品质量安全宣传和信息化建设
应坚持正面宣传为主，热点引导有力、服务服从大局的方针，充分报道有关部门加强食品安全所做的工作，宣传法律法规和食品安全知识。同时，积极与农业、质检、工商、卫生、食品药品监管等部门共同构建部门之间的信息平台，建立畅通的信息监测和通报网络体系，形成统一、科学的食品安全预警指标体系。
3.8  加强监督检查，扶优扶强，淘汰落后企业
加强各种制度和措施落实的监督检查工作，建立有效的监督检查机制，并对食品流通企业进行资质评估，实行分类监管。严格落实食品运输、贮存、包装等方面的企业责任，通过监管，大力扶持一批名优企业，关闭一批不具备保证食品安全必备流通条件的企业。◇