河南财经学院财政金融系 汤光焰

    2003年底开始的粮食价格大幅上升，敲响了我国粮食安全的警钟。面对粮食供求关系的新变化及潜在的粮食安全问题，我国政府采取了一系列的措施，宏观调控初见成效。但是粮食宏观调控涉及政府、企业、农民和市场等方方面面的因素，粮食增产和农民增收的基础还不稳固，粮食宏观调控还面临着很多矛盾。

　　一、行政惯性与市场主导的矛盾

　　这主要表现在粮食宏观调控手段的使用上。在计划经济时期，面对粮食短缺，主要实行计划收购、计划供应，即统购统销的管理办法，应该说，我们应对计划经济条件下的粮食短缺有十分丰富的经验。但是我们还没有经历粮食购销市场全面放开条件下进行粮食宏观调控的考验，市场化的手段在使用上还不熟练。

　　从粮食宏观凋控使用的手段看，由于历史的惯性，我们还是习惯于使用各种各样的行政手段。如对土地供应采取“―刀切”的办法、?行粮食禁售、规定粮食经营者必须保持一定的库存量等等。尽管行政手段的使用可以起到立竿见影的作用，但是往往成本较高，过多地使用会影响市场在粮食资源配置中的基础性作用。而且有些措施的使用，由于缺乏充分论证，社会疑义较大。行政手段的使用必须以市场为基础，才能更好地发挥作用。

　　另外，我国粮食立法工作滞后，存在层次低、不统一的问题。中央和地方尽管出台了一些与粮食相关的管理条例，但这多是一些行政法规，而且往往只涉及到粮食某一方面的问题，造成人为的问题割裂。这使得宏观调控中法律手段的使用受到限制。因此，如何尽快转换角色，合理使用与市场经济相适应的手段来进行粮食宏观调控，对政府来说是一个严峻的考验。

　　二、政出多门与全面统筹的矛盾

　　粮食宏观调控是一个系统工程，涉及国家发展改革部门，农业、粮食、财政、税收、土地规划等部门，在调控中客观要求各个部门步调一致，形成合力。但是由于各部门职能不同，工作重点不同，没有一个统筹机构，难免会在工作中夹杂过多的部门利益，出现目标不一致，措施不协调，作用相抵消，甚至逆向调控的问题。

　　如农业部门主管粮食生产，粮食局主管粮食流通，粮食储备主要涉及中国储备粮总公司，粮食进出门主要涉及发改委、商务部，土地规划则由国土资源部门主管，等等。可见，在我国粮食宏观调控涉及部门过多，这会影响宏观调控效果。

　　三、省长负责与综合平衡的矛盾

　　应该说实行粮食省长负责制以来，它在推进我国粮食流通体制改革，保障国家粮食安全方面发挥了非常巨大的作用。但是宏观调控强调的是全国粮食的综合平衡，省长负责制更强调本辖区的供求平衡，因此在实施过程中难免会出现一些问题：

　　(一)中央政府应是粮食宏观调控的主体

　　按照粮食省长负责制的要求，各省(自治区、直辖市)要负责本地区粮食的总量平衡。因此粮食省长负责制实际是希望用各个省份的供求平衡来保证全国的粮食供求平衡。这种做法的初衷是好的，但实际操作过程中，中央政府将保障粮食安全的大部分责任分给了省级政府，省级政府又按照中央政府的模式，将粮食安全责任下压，建立市长负责制、县长负责制。这样权利和责任层层下压，地方政府替代中央政府充当宏观调控的主体。而实际上地方政府没有进行全国性调控的权利和义务，必然出现中央与地方权力责任错位，进而引发一系列问题。

　　(二)不利于发挥地区比较优势，增加粮食安全的成本

　　粮食主产区和主销区各有优势，主产区能以更低的成本生产粮食，主销区拥有更广阔的市场。但省长负责制，强调各自保持本辖区的供求平衡，势必推动主产区减少粮食生产，主销区加大粮食生产，这实际加大了全国供求平衡的难度，提高了粮食安全的成本。

　　(三)不利于形成全国统一的粮食市场

　　各地为了保持粮食平衡，避免承担责任，在粮食流通上必然会采取划地为牢、分割市场的做法。在粮食过剩时，主销区不愿意多买，不利于粮食流人；粮食短缺时主产区不愿意多卖，限制粮食流出，这都不利于形成全国统一的粮食大市场，导致粮食资源不能在全国范围有效流通。

　　四、利益外溢与成本分担的矛盾

　　宏观调控实际涉及利益关系调整，如果不能很好协调中央与地方、地方与地方之间的利益关系，势必影响宏观调控效果。当前利益关系协调中，突出地面临两个问题：

　　(一)农业或粮食生产的投入主要在地方

　　从理沦上讲，粮食宏观调控是中央政府的职责，在投资卜它也应该承担相应的责仟。但从我国情况看，这种投资的责仟主要落在地方政府的头卜。K期来中央政府投入占国家对农业总投入的比重很低，地方政府在农业投入中占主导地位。但农业属于公益性产业，农业投资具有低盈利性、高风险性、利益外溢性，这必然会影响地方政府对农业投资的积极性，各地方政府都希望其他地方增加对农业的投资，自己免费搭车，从而导致我国农业投资不足，农业支出占财政支出的比重大幅下降的局面。这一比重已由1978年的13．43％下降到2002年7．17％。出现这种问题，说明我们没能处理好中央和地方在农业投资方面的利益关系。农产品带有全国性公共产品性质，中央政府和地方政府在农业投入上各自究竟应该扮演一个什么角色值得我们思考。

　　(二)粮食主产区和主销区的利益关系不协调

　　中央“一号文件”明确提出：“保护和提高了主产区的粮食生产能力，就稳住了全国粮食的大局。”在《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》(国发[2004]17号)中强调：“粮食主产区要稳定并逐步增加粮食生产，保障国家粮食安全。”这实际是在一定程度上赋予粮食主产区保障国家粮食安全的义务。

　　从实际情况看，粮食主产区在全国粮食生产中占有决定性地位。粮食主产区确实肩负着我国粮食安全的责任。换句话说，粮食主产区在很大程度上承担了为主销区提供粮食的义务。但是现实中，却出现了权利和义务关系不对称的问题。一方面，粮食主产区为了保证粮食产量需要在生产和流通方面进行大量投资；另一方面，粮食价格长期低位徘徊，投资收益率较低，甚至出现亏本现象。而且粮食越丰收，主产区的收储压力越大，财政负担越重。就粮食主销区而言，在粮食供应紧张时，它们往往愿意加强同主产：区的合作，加大粮食购买力度，增加粮食储存；在粮食供应过剩时，它们往往减少粮食购买和储存，与主产区合作意愿下降。在粮食主产区和主销区的关系中，主产区实际处于被动状态。这种状况直接影响了粮食主产区的生产积极性。

　　既然粮食主产区在很大程度上承担了为主销区提供粮食的义务，那么粮食的生产成本、流通成本完全由粮食主产区负担就很不合理。寻求一种有效的办法，让粮食的生产成本、流通成本在主产区和主销区之间合理分担，理顺它们之间的利益关系，是当前应该考虑的重要问题。

　　五、制度缺陷与直补目标的矛盾

　　粮食直补既要能增加农民收入，又要能有效调动主产区政府及农民的种粮积极性，体现宏观调控目的。但直补是一项开创性的工作，面对亿万分散的农户，工作具有复杂性、艰巨性，当前还面临着很多问题：

　　(一)补贴办法过多，容易导致与政策目标的偏离

　　在试点的基础上，国务院明确直补办法可以按农业计税面积、计税常产、粮食种植面积或者与种粮农民出售的商品粮数量挂钩进行补贴，有的地方在操作中甚至提出十几种直补方案。应该说，不同的直补办法各有优劣，实施所要求的宏观条件不同。那么在我国粮食供求可能出现新的短缺、存在潜在粮食安全的情况下，究竟应该选择什么样的补贴方式值得我们思考。在既定的条件下，我们应该在众多的直补办法中确立主导的方式。否则补贴办法过多，各地自行其事，名义是因地制宜，实则会导致补贴过程中的混乱，补贴的结果可能会与政策目标偏离。同时，补贴办法过多容易造成操作中出现问题。

　　(二)产销区补贴标准差异过大，会带来负面效应

　　在粮食主销区，直补标准普遍较高。如上海对水稻种植每亩补贴60―80元；北京对小麦种植每亩补贴50―60元，对玉米种植每亩补贴30―40元；天津、江苏等主销省(市)每亩补贴多在20元上下。

　　而在粮食主产区，由于补贴任务重，财政比较困难，补贴标准普遍较低。如2004年，河南省制定了11．6亿元的粮食补贴方案，全省农民亩均补贴12．33元；黑龙江制定了18．52亿元直补方案，亩均补贴13．25元；其他很多主产区省份补贴在10元左右。

　　可见，在主销区的上海、北京等粮食补贴较高，加上良种补贴，最高每亩将近百元。而主产区补贴标准普遍较低，多在10左右。高补贴固然能够较大幅度提高农民收入，但如果主销区普遍实行高补贴，并且长期拉大与主产区的补贴水平的话，可能会导致下列问题产生：

　　第一，主销区高标准的补贴，加大厂粮食安全的成本。以合理成本维护粮食安全是我们应该考虑的重要问题。

　　第二，压缩了产区市场空间，不利于发挥主产区的比较优势。

　　第三，在高补贴下，有些地方甚至已出现毁林种粮、毁草种粮的现象，不利于农业结构调整和结构调整成果的稳定。在粮食省长负责制条件下，强调粮食生产中如何避免矫杆过正是值得认真思考的问题。

　　第四，形成攀比效应，会增加中央财政和主产区财政压力。

　　第五，高补贴降低了销区农民种粮成本，扭曲了粮食价格，不利于市场竞争，不利于促进粮食资源在全国范围流通。

　　WTO的有关协议对农业的高补贴进行限制，在我们这样一个大国也应考虑地区间的补贴差异问题。

　　(三)粮食直补资金来源存在问题

　　粮食直补资金主要来源于粮食风险基金，而粮食风险基金主要由中央补助和地方配套。从实际情况看，粮食主产区财政本来就非常闲难，2000年以来，一些粮食产区特别是吉林、黑龙江、河南等省地方配套的粮食风险资金就难以到位，如吉林省2001年末累计欠拨20多亿元。如果长此以往，粮食直补资金的来源会遇到越来越大的问题。

　　六、政策业务与自主经营的矛盾

　　国有粮食购销企业改革就是要使其真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体。作为独立的市场主体，那么国有粮食购销企业就要同其他经济成分―样平等地参与市场竞争，其经营目标就是追求利润最大化。但是在宏观调控中，把国有粮食企业作为政府宏观调控的载体，要发挥市场主渠道的作用，这实际是赋予国企更多的社会责任，承担更多的政策性业务。经营性业务要求企业盈利，政策性业务要求企业注重社会效益，粮食企业要扮演两个角色，必然会出现目标上的冲突。企业作为独立的利益主体，追求自身利益可能会导致某些政策执行中的扭曲，甚至是逆向操作，影响宏观调控的效果。

　　因此，在宏观调控中如何协调好国家的全局利益和企业的个体利益、宏观调控日标与企业经营目标，是值得认真思考的问题。

　　七、信息缺失与科学决策的矛盾

　　是否进行粮食宏观调控、粮食宏观调控的决策是否有效，要取决于对粮食市场形势的正确判断，这又是以获得充分、准确的粮食信息为前提。当前粮食信息主要存在以下问题：一是不全面。统计局等官方部门发布的信息权威，但主要发布生产方面信息，不发布需求方面的数字，且库存等数据保密。这样必然导致人们的各种猜测，出现对供求形势判断的巨大反差。甚至很多研究以美国农业部提供的中国粮食产量、库存数据作为分析基础，这会导致产生很多混乱，也同我们粮食生产和消费的大国地位不相符。二是不及时。官方数字一般发布时间滞后，时效性差，不利于指导生产和流通。三是不权威。非官方发布的市场信息具有及时、超前特点，而且是形成官方信息的基础。但由于自身的局限性，往往不够权威，信息不够准确，价格混乱现象十分严重。这些问题的存在，严重影响了政府宏观调控和决策的水平。

　　粮食宏观调控面临的矛盾，有历史遗留问题，也有在粮食市场化改革中新出现的原因。正视这些矛盾和问题，采取切实可行措施，是今后我们进一步加强和完善粮食宏观调控的重要任务。