迟凤玲
（中国农业科学院农业信息研究所，北京  100081）

摘  要：世界各国大致形成了两种食物安全管理模式，即以美国为代表的多部门共同负责的模式和以加拿大、欧盟为代表的由一个独立部门进行统一管理的模式。而我国食物安全管理存在多元化及部门间协调不力、缺乏食品安全的系统监测与评价资料、法律法规不健全、未能全面采用与国际接轨的危险性评估技术和控制技术等问题。借鉴国外的相关经验对我国具有重要意义。
关键词：食物安全；管理模式；美国；加拿大

食物安全管理是一个系统工程，它涉及食物的生产、加工、储藏、流通和消费等诸多环节，其中任何一个环节的失控，都会影响食物安全的全局。同时食物安全还受社会经济发展、科学技术进步以及人们生活水平等多种因素的制约，因此，要想保证食物安全，就必须建立食物安全管理体系，统筹运作，以达到和实现安全的目的。我国是一个人口多，生产资源相对不足的农业大国，同时也是食物的生产大国和消费大国。无论从食物的质量安全还是从食物的数量安全来说，食物安全管理问题都是关系到我国十多亿人口生存与发展的重大问题，同时也会对全球食物安全产生很大影响。因此建立我国的食物安全和保障体系非常重要，而体系的建立需要有好的食物安全管理模式。借鉴国外的食物安全管理模式对我国具有重要意义。

1  国外食物安全管理模式概况

世界各国，特别是发达国家都在不断加强食物安全管理工作，并在食物安全理论研究和管理实践中形成了各具特色的食物安全管理模式，这些具有本国特色的管理模式为他们本土的食物安全做出了巨大贡献。纵观世界各国的食物安全管理，大致形成了两种食物安全管理模式。
1.1  以美国为代表的多部门共同负责的食物安全管理模式
美国食物安全的监管特点是食物质量安全监督管理由多个部门负责，同时强调各机构间的协调和配合。美国负责食物安全的机构主要包括3个部门：农业部（USDA）、卫生和公共事业部（HHS）及环境保护署（EPA）。农业部主要负责粮食安全以及食品如肉类、家禽及相关产品和蛋类加工产品的监督；卫生和公共事业部负责其他食品、瓶装水、酒精含量低于7%的葡萄酒饮料的监督；环境保护署则主要监督饮用水和杀虫剂。此外，美国商业部、财政部和联邦贸易委员会也不同程度地承担了对食品安全的监管职能。为了加强各食品安全机构之间的协调与联络，美国在1998年先后成立了“食品传染疾病发生反应协调组”（FORC-G）和总统食品安全委员会（President's Council on Food Safety）。在这种多部门管理的模式下，美国的食物安全得到了很好的保障。
为了最大限度地减少食品安全风险，美国在管理食物安全方面的手段主要有：一是制定标准。制定食品安全标准并予以强制执行，被认为是政府在食品安全监督中首要的和最广泛的职能。二是建立检验检测体系。美国的有关法律都规定主管部长可任命分析员负责检验检测工作。在检测中采用严格的检测程序，先进的检测设备，以保证检测结果的可靠性。三是加强监督检查。这是食品安全监管的最主要和最经常的手段，目的在于确保有关法令、标准得到严格遵守。在监督检查中比较注重对不安全食物的强制召回。食品召回制度是以相关法律为基础，在政府职能部门的主导下实施，体现了政府对市场的管理，同时使企业更加诚信自律。四是规定严厉的法律责任。在美国，食品安全的违法者不仅要承担对于受害者的民事赔偿责任，而且还要受到行政乃至刑事制裁。五是及时向公众公布食品安全的有关信息，提出有关建议，开展多种形式的教育活动，从而提高了公众的食品安全意识，减少了食品安全事故的出现。六是组织、支持和鼓励食品安全方面的科研和合作。美国的公司与科研的有机结合，使美国的食物安全管理与经济效益同获佳绩，其中政府发挥了主导作用。
美国在食物安全方面形成了比较完善的法律法规体系。以联邦和各州法律及行业生产安全食品的法定职责为基础，通过联邦政府授权机构的通力合作，各州及地方政府的积极参与，形成一个互为补充、相互独立，复杂、有效的食品安全体系。有关食品安全的法律法规在美国非常繁多，如《联邦食品、药物和化妆品法》、《食品质量保护法》和《公共卫生服务法》等。这些法律法规覆盖了所有食品和相关商品。食品安全体系法令的有效实施使美国食品安全具有很高的公众信任度。
1.2  以加拿大、欧盟为代表的由一个独立部门进行统一管理的食物安全管理模式
加拿大是以农业部为主导部门，采取分级管理、相互合作、广泛参与的食物安全管理模式。1997年加拿大议会通过了《加拿大食品监督署法》（Canadian Food Inspection Agency Act），决定在农业部之下设立一个专门的食品安全监督机构――加拿大食品监督署（类似于中国部委管理的国家局或者部属事业单位），统一负责加拿大食品安全、动物健康和植物保护的监督管理工作。同时加拿大的各联邦、省和市都有食物安全管理机构，在食物安全管理中各部门相互合作、广泛参与。加拿大食品监督署拥有22个实验和研究机构，负责提供科学咨询、发展新技术、提供检测服务和进行研究。
欧盟成立了专门的机构对食物安全管理承担主要责任，成员国和欧盟共同执行食物安全管理政策。欧洲食品安全局是欧盟对食物安全管理的独立机构，独立地对直接或间接与食物安全有关的事件提出科学建议。欧盟委员会也参与对欧盟的食物安全管理。食品产业受成员国有关机构的监督，但这些机构同时受欧盟的管理。
无论采用哪种食物安全管理模式的国家都认为食物安全法律体系的健全和完善是一件战略性、基础性工作。加拿大的食物安全法律体系主要是由13部联邦法律组成，法律条款涉及各个方面，规定也比较细致。加拿大的食物检验制度相当严格，商场内几乎所有的食品都标有出厂日期或有效期，过期食品不允许出售给消费者。在原有检验制度的基础上，联邦政府还以法律的形式于2001年6月明文规定，所有食品必须在成分说明的标签上列出13种主要营养成分。欧盟拥有一个健全的法律体系，并由统一的机构一食品和兽医办公室具体负责各成员执行欧盟相关立法的情况，以及第三国进口到欧盟的食品的安全情况。其法律内容涵盖农产品的生产和食物加工等各个方面。另外，新的欧盟178号食品指令更是突出了风险评估、预警和透明三项原则，以确保欧盟各国实施法律措施的一致性。

2  我国食物安全管理中的不足之处

近年来，我国在食品安全监管上取得了不小的成绩，食品安全状况总体上有了明显的改善。但是作为一个发展中国家，我国在食物安全管理上还存在着一些问题，这些问题削弱了我国有效的食品管理和安全控制。
2.1  多头管理及部门间协调不力
现阶段我国虽然设立了国家食品药品监督管理局作为食物安全的监管机构，但是农业部、卫生部、质检总局、工商总局等部门仍然行使食物安全监督职能。多头管理造成食物安全管理职能分工不明确，存在交叉现象，从而使食物安全监管不力，监管效率低下。
2.2  缺乏食品安全的系统监测与评价背景资料
从食物的质量安全管理上看，缺乏危害的系统监测与评价资料，在微生物造成的食源性危害方面，缺乏定点监测网络，没有对引起中毒事件中重要病菌进行危险评价的背景资料；在污染物残留量方面，仅开展了一些零星工作，缺乏系统的监测数据。
2.3  法律法规不健全
与食物安全有关的法律体系不完善，法律条文过于笼统，法律的程序性规定和实施细则制定进展缓慢，致使法律的可操作性差；有关的立法零散，缺乏一部统一的基础性的、综合性的法律法规；现有的法律处罚较轻、效力不够，我国一些技术方面的原因，有些法律法规难以实现。
2.4  未能全面采用与国际接轨的危险性评估技术和控制技术
危险性评估是CAC用于制定食物质量安全法律、法规和标准的必要技术措施和评估质量安全技术措施有效性的重要手段。我国现有的食品安全技术措施没有广泛采用危险性评估技术，特别是没有对化学性和生物性危害的暴露评估和定量危险性评估。在采用HACCP方面，食品企业才刚刚开始，缺少覆盖各行业的HACCP指导原则和评价标准。
2.5  食物安全管理还缺乏足够的经费支持，技术队伍及畅通的信息来源的等问题有待于解决
我国的食物安全管理缺少经费，特别是食物质量安全方面需要现代化的技术设备，而现有检测设备多为上世纪80年代购置，难以达到食物安全检测的目的。

3  借鉴国外的食物安全管理模式对我国具有重要意义

国外从事食物安全研究的历史长，对食物安全的管理起步早，在食品安全的管理上，发达国家都建立了适合本国，且与国际接轨的食物数量和质量安全管理体系。管理体系以各种法律法规健全、组织执行机构配套、政府和企业逐步建立实施HACCP的预防性控制体系为特征。纵向实施从田头到餐桌的全过程管理。在管理手段上强调制度与行政等多种手段的组合。因此无论从理论研究上还是从实践经验来说，发达国家在食物数量安全和质量安全的管理上要比我国的食物安全管理完善得多，通过对国外管理模式的研究，探索我国食物安全管理模式的改革之路是非常有现实意义的。
虽然我国的粮食、蔬菜、肉类等主要食物产品产量居世界首位，农民整体步入小康生活水平，但是我国仍然面临着食物资源短缺、自然灾害频繁、生态环境恶化、可耕土地面积减少等问题。因此，为保障食物数量安全，加强食物安全管理模式的研究是非常必要的。
加强食物安全管理模式的研究有助于解决我国现阶段出现的食源性食物中毒事件。近几年我国频繁出现食物中毒以及豆奶制品中毒等事件给食物安全造成重大影响，既增加了社会负担和经济负担，也使民众对食物质量安全产生了疑虑。
加入WTO后，完善我国的食物安全管理模式是应对国际贸易中绿色壁垒的有效途径。从前人的研究成果来看，加入WTO后对我国的粮食数量安全不会造成大的影响，但从我国食物的质量安全上看影响还是非常大的。由于发达国家掌握着先进的检测技术，又可以以本国的国情和环保要求等为借口，在国际贸易的实际操作中采用“绿色壁垒”对我国的食物出口施加影响。特别是近年来，发达国家都制定了各种各样的技术标准、农药兽药残留标准、检验规程和认定等。如美国对进口的食品设置了近200多种的检验项目，只要有一种不符合要求，就会被扣押；日本、欧盟等国除了检测数目的增多，农药残留限量变得更严。“绿色壁垒”给我国水产业、肉类加工业、蔬菜水果等产品的出口造成了巨大的损失。◇

参考文献
［1］ 陈锡广，邓楠等.中国食品安全战略研究.北京：化学工业出版社，2004：10.
［2］ 我国食品安全管理与发达国家相比主要存在五大差距.http://www.csonline.com.cn/life/meishi/shihuashishuo/t20040204-110540.htm.
［3］ 许世卫、李志强等.时期中国食物安全发展战略研究.济南：山东科学技术出版社，2003年.
［4］ 叶咏茂.建立中国食物安全体系的构想.食品安全：消费者行为、国际贸易及其规制国际研讨会论文集.杭州：2003年.