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施泽平
江苏省南京市农林局 210008
摘要：农产品质量安全建设已日益引起全社会的广泛关注，引导绿色生产和实现安全消费也是政府执政为民的重要职责之一。本文从南京市农产品质量安全建设的现状出发，认真分析南京市农产品质量安全建设目前所存在的问题，借鉴国内外农产品质量安全监管的成功经验，初步提出了南京市农产品质量安全监管体系建设的思路与对策。
关键词：农产品；质量安全；监管体系；建设
民以食为天，食以安为先。南京市农产品质量安全建设，在各级领导的高度重视和有关部门的热情支持下，以提高农产品质量安全水平和农产品的市场竞争力为核心，以无公害认定认证为抓手，以农业标准化体系和质量检测检验体系建设为基础，以全国首创的农产品质量安全IC卡智能化监管体系建设为切入点，以农业科技和法律法规建设为保障，初步实现了农产品“从田头到餐桌” 的全程质量控制，取得了令人瞩目的成绩。本文在认真分析南京市农产品质量安全建设的现状和存在的问题的基础上，初步提出了建立南京市农产品质量安全监管体系的思路与对策。
一、发展现状
自2001年全国开展“无公害食品行动计划”以来，南京市人民政府始终把农产品质量安全建设作为执政为民的头等大事来抓。作为农产品质量安全主要职能管理部门的南京市农林局，一直以引导绿色生产和实现安全消费为目标，按照农业部“无公害食品行动计划”的要求，以创新为动力，科学规划，精心组织，初步建立了无公害认定认证的工作体系、农业标准化体系、农产品质量检测检验体系三大体系，实行了农产品市场准入、农产品质量例行监测和农业投入品综合整治三大制度，取得了显著的成效，主要表现在下列五个方面：
（一）加强无公害认定认证工作，为农产品质量安全体系建设奠定了坚实的基础
无公害认定认证工作是农产品质量安全体系建设的根本基础和重要抓手。迄今为止，全市通过省级无公害产地认定的有206个，2003年高淳县分别通过了省农林厅和省海洋与渔业局的无公害农产品产地、无公害水产品产地的整体认定，目前全市通过认定的无公害产地总面积为71.9万亩，占全市食用农产品产地面积的27%；通过省级认证的无公害农产品128个，其中获得国家级认证的无公害农产品76个，另外，通过认证的绿色食品21个，有机食品14个。
（二）加强农业标准化工作，为农产品质量安全体系建设提供了根本保证
近几年来，南京市质量技术监督部门和农林部门狠抓农业标准化体系建设，取得了明显的成效，主要表现在三个方面：一是组织制定了《南京市“十五”农业标准化发展计划》，建立了农业标准化联席会议制度，起草制定了《南京市农业标准化管理办法》，已经于2003年12月26日以南京市人民政府第225号市长令的形式向社会公布，于2004年2月1日起正式实施；二是组织制定33项南京农业地方标准；三是建立了3个国家级标准化示范区、1个省级标准化示范区和5个市级标准化示范区。
（三）首创IC卡管理模式，为农产品质量安全体系建设创新了管理手段
2003年南京市在全国首创了农产品质量安全IC卡智能化监管系统，这是南京市农林局探索建立农产品质量安全长效监管体系的一个全新的创举。该监管系统建设主要依据农产品质量全程控制理论、质量溯源理论、关键点控制理论等；监管系统开发的思路，主要是借鉴了日本农产品质量管理中产品实行产地编码的先进管理模式。通过以推广应用IC卡为监管手段，以优质安全农产品标志作为质量溯源的载体，以南京市农产品质量安全网站为智能化监管的平台，实现了农产品质量安全的相关信息从生产环节到流通环节再到消费者手中的真实、准确、快捷和高效地传递，实现了对农产品质量安全的全程控制和消费者对农产品质量问题的溯源，有效地解决了农产品生产者与消费者之间严重的信息不对称的问题，维护了消费者的知情权和合法权益。
2004年南京市农林局以南京市被农业部列为全国八个农产品质量安全监管试点城市之一为契机，进一步加大了农产品质量安全IC卡监管体系的建设力度，以创建全国一流的农产品质量安全监管体系为目标，大力加强市级IC卡管理中心和市农产品质量安全网的建设，努力创建“产地准出，市场准入，标志溯源，实时监控，消费安全”的农产品质量安全监管新模式，目前已经初步完成IC卡监管系统软件的开发、农产品质量查询系统和南京市农产品质量安全网站的建设，预计2004年10月份正式投入运行。
（四）加强农产品检测体系建设，为实施全程质量控制提供重要的保障
初步建成了南京市农产品质量检测检验体系。南京市农林局已经建成了农产品（蔬菜）、水产品、畜产品、种子质量和农业环境五大监测检验站，并于2003年年底全部通过了江苏省省级计量双认证，具备法定检测检验资质；南京市质量技术监督局也建成了南京市农副产品质量监督检验中心。全市已经建成了397个“放心菜”检测站、点，配备了900余名检测人员，56台套速测仪，分配到各县区、产业基地、重点蔬菜乡镇和重点市场；在流通领域，全市蔬菜、果品、水产3个大型批发市场都设立了农产品质量检测站。
（五）加强农业投入品的监管，为农产品质量安全体系建设抓好关键环节
加强农业投入品的监管，既是农产品质量安全源头控制的关键环节，也是转变政府职能、强化农业执法职能的重要举措。为此，南京市农林部门在农业投入品监管方面主要狠抓了三项工作：一是狠抓源头，进一步加强农业投入品的专项整治；二是加强宣传，进一步强化生产者对农业投入品使用的法律意识；三是加强培训，大力开展送科技下乡活动，建立了农业投入品使用的档案管理制度。
二、存在问题
南京市农产品质量安全建设虽然取得了较大的成绩，但是我们也应当清醒地认识到南京市农产品质量安全建设过程中还存在着一些亟待解决的问题，主要表现在下列四个方面：
一是认识不到位。农产品质量安全建设作为一项系统工程，需要全社会的关注和参与。尽管各级政府为引导绿色生产、实现安全消费投入了大量的人力和物力，借助于各种新闻媒介进行了广泛宣传，但是人们对农产品质量建设的重要性和必要性的认识还不够。主要表现在两个方面，一是农产品的生产者和经营者作为农产品质量安全建设第一责任人的意识还不强，诚信经营的意识还不够，缺乏必要的责任感；二是部分申报企业存在着重视申报、轻视管理的现象，产品通过认证后证书常常束之高阁，按照无公害标准进行生产管理往往流于形式，从而成为农产品质量安全的严重隐患。
二是监管不到位。主要表现为农产品质量安全监管的法律法规体系不完善，职能部门职责交叉和联合监管不力，风险管理和预防体系建设比较落后。尽管我市已经相继出台了《南京市蔬菜使用农药管理规定》、《南京市农业标准化管理办法》等一批农产品质量安全建设的地方法规，但迄今为止南京市还没有一部明确各部门和各级政府职责、专门用于食用农产品质量安全监管的地方法规；我市与农产品质量安全建设有关的职能部门虽然都能在各自的职能范围内克尽职守、有所建树，但是部门之间通力协作、联合监管的力度还不够，整体合力还不强；迄今为止还没有真正开展农产品质量安全的风险分析与风险管理，还没有真正建立起有效运行的农产品质量安全信息与监测网络体系。
三是体系不健全。主要表现为四个方面：一是农业标准化体系不健全，农业标准覆盖率还不高，加之农产品生产组织化程度较低，因而无公害生产技术规程难以贯彻到位，农业投入品主要是农药的使用难以监管到位；二是对无公害产地环境质量监管不力，缺乏系统的、动态的农业生态环境的监控和有效的监管手段，特别是对农产品生产本身带来的农业面源污染监管不力，造成农业生态环境的二次污染，例如我市规模化奶牛养殖基地普遍存在着牛粪、牛尿因无害化处理不力而对环境造成的二次污染问题；三是对农产品生产过程的全程监控不力，由于目前大多数无公害产地还没有完全建立和实施农产品生产档案制度，农产品质量溯源还不能真正付诸实施；四是农产品质量安全动态监测不力，由于缺少快捷的信息反馈和统计平台，难以及时掌握全市农产品质量安全水平发展动态，生产环节与流通环节、政府监管环节之间的信息传递脱节，难以实现实时监控。
四是溯源不到位。目前全市通过认定的无公害产品中，只有龙头企业组织生产的产品，由于具有一定的品牌知名度、固定的包装和标识，如有质量问题，消费者容易按图索骥，进行质量溯源，但是对于那些千家万户生产、品牌市场知名度还不高、生产规模不大的农产品，一旦出现质量安全问题，消费者难以进行质量溯源以维护自身应有的权益。此外，目前还存在着农产品质量溯源的平台缺乏、农产品标识管理还不到位等问题。
三、思路与对策
（一）总体思路
坚持以人为本，以“创建生态家园、实现安全消费”为目标，以全面实施“无公害食品行动计划”为平台，以提高南京市农产品质量安全水平和市场竞争力为核心，以完善体系、建立制度、强化监管和加强宣传为重点，全面建成“产地准出，市场准入，标志溯源，实时监控，消费安全”的农产品质量安全监管新模式，真正实现农产品质量安全从“田头到餐桌”的全程控制和质量溯源，实现对全市农产品质量安全的网络化同步监控，从而构筑全国一流的农产品质量安全监管体系。
（二）发展对策
根据总体思路，南京市农产品质量安全监管体系建设可简单概括为实施“一个计划”、完善“一种模式”、健全“三大体系”，具体发展对策如下：
1、加快实施“无公害食品行动计划”
2004年南京市已被农业部提升为全国实施“无公害食品行动计划”八个试点城市之一，要按照农业部“无公害食品行动计划”的要求，明确目标，制定方案，健全组织，进一步健全和完善“三大体系”，既认定认证体系、农业标准化体系和检测检验体系，强化实施“三项制度”，即实行农产品质量安全市场准入制度、农产品质量例行监测制度和农业投入品综合整治制度；进一步完善农产品质量安全IC卡监管体系建设，从而实现农业环境生态化、生产过程标准化、产品优质无害化、产销衔接品牌化和全程监管智能化的目标。
2、加速完善农产品质量安全IC卡监管模式
加强无公害农产品质量安全监管，既是服务型政府一项特别重要的公益性职能，也是实行农产品质量安全长效管理的重要手段。南京市农产品质量安全IC卡监管系统是农产品质量安全长效监管的创新之举，该监管系统的近期主攻方向为“突出安全、建立体系、强化意识、引导消费、确保放心”，中长期的建设目标则是“突出优质、健全体系、有效监管、打造品牌、实现双赢”。该监管系统重点是要建好“一个网站”、狠抓“四个环节”，具体如下：
（1）建好南京市农产品质量安全监管网站
南京市农产品质量安全监管网站的主要功能为：一是实现对全市农产品产地准出、市场准入、例行监测和环境监控等信息的动态监管；二是为农产品质量溯源提供有快捷、高效的查询途径，消费者可以根据产品包装物上南京市优质安全农产品标志所标明的IC卡卡号或者IC卡防伪查询码，直接登陆网站查询产品的来源及相关信息，同时也为消费者进行投诉和受理结果的反馈提供载体；三是为广大生产者和经营者申领IC卡和南京市优质安全农产品标贴提供在线服务；四是为促进优质安全农产品产销衔接，培育农产品品牌，提供电子商务服务。
（2）狠抓IC卡智能化监管的四个关键环节
a. 产地准出环节。一是要认真抓好农产品产地环境监控体系建设。利用已经初步建成的南京市农业环境质量数据库，定期对实施IC卡管理的农产品产地环境进行监测检验，实行对产地生态环境的动态监管。二是要建立农产品产地快速检测体系。对实施IC卡管理的农产品，在产地建立农药残留快速检测点，产品上市前必须经过安全检测，合格后才能使用南京市优质安全农产品标贴并进入市场销售，同时通过实行农产品质量例行检测制度，对实施IC卡管理的产品进行定期抽检，在IC卡中录入全部的产品检测信息。三是建立农业投入品监控体系。重点是以创建农产品生产档案作为农业投入品监管的重要抓手，在产地推广农业生产资料连锁经营的模式，示范推广“公司+基地+农户”的生产经营模式，对实施IC卡管理的农产品建立统一、规范的生产技术档案。
b. 市场准入环节。一是完善市场准入管理体系。对实施IC卡管理的农产品，在批发市场设立IC卡专销区，配备IC卡管理机；在零售市场设立IC卡专销柜，亮证经营。二是完善试点市场检测体系。所有试点的批发市场或零售点，必须配备农药残留检测仪，加强对实施IC卡管理的农产品进行监督检验。
c. 质量溯源环节。以农产品标识管理为载体，为广大消费者提供三种主要查询渠道，一是利用已经创建的800免费查询电话，输入IC卡卡号或防伪查询码，查询产品相关信息；二是在IC卡产品的主要零售点，建成触摸式多媒体查询系统，消费者输入IC卡卡号或防伪查询码，直接查询产品的相关信息；三是通过登陆南京市农产品质量安全监管网站，查询产品的有关信息，从而实现质量溯源。
d. 实时监控环节。一是建成市级IC卡管理中心。建立“前台为农产品质量安全网站，后台为质量安全管理数据库”的管理模式，借助于因特网，实行数据和信息的实时传输，实现农产品质量安全的网络化监管。二是建立IC卡日常管理体系。除了建成市级IC卡管理中心外，依托各区县无公害农产品认定管理办公室，充分利用现有农林信息网站到乡镇的优势，整合网络资源，建立区县IC卡管理分中心，对实施IC卡管理的农产品，进行质量安全的监管和信息输入，为实施农产品质量安全的全程控制奠定坚实的基础。
3、健全农业标准化、检测检验和认定认证三大体系
（1）进一步完善农业标准化体系
一是进一步加强《南京市农业标准化管理办法》的宣传、贯彻工作，加大无公害农产品质量标准和生产技术标准贯彻实施的工作力度；二是进一步加快农业地方标准的制定，使我市主要农产品和优势农产品标准覆盖率达到90%以上；三是进一步加快国家级、省级和市级农业标准化示范区的建设，力争通过三年的努力，使我市国家级标准化示范区达到10个以上、省级标准化示范区20个以上、市级标准化示范区30个以上。
（2）进一步完善农产品质量检测体系
要进一步优化全市农产品质量监督检测资源的配置，认真规划全市农产品质量检测体系的建设，明确职责，合理分工，为全市农产品质量安全监管提供强有力的保障；其次是要加强全市检测检验网络的建设，特别是要加强区县检测中心和产地速测点的建设，明确各自分工，形成高效运行、完善配套的监测网络。
（3）进一步完善“三品”（无公害、绿色和有机）认定认证体系
认定认证体系建设，要以产品认证为重点，以绿色食品为导向，以无公害产品为基础，以有机食品为补充，实行产品认证与体系认证相结合。在产品认证中要突出“三个重点”，一是突出重点区域――农业标准化示范区生产的产品，二是突出重点企业――大型企业、农业产业化龙头企业、知名品牌企业生产的产品，三是突出重点产品――地产名特优产品、精深加工产品和出口产品。在加强产品认证体系建设的同时，大力示范推广生产管理体系的认证，如HACCP（危害分析与关键点控制）、GAP（良好农业生产规范）等，为实现全程质量控制奠定坚实的基础。
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