魏益民
（中国农业科学院农产品加工研究所，北京  100094）

摘  要：在当前全球食品贸易量日益剧增的形势下，无论是进口国还是出口国，都有责任强化本国的食品管理体系，履行基于风险分析的食品管理策略。多数国家的政治家和科学家认为有效的食品管理体系是确保本国消费者健康和安全的基础。本文依据联合国粮农组织和世界卫生组织的相关文件和出版物，论述和讨论了食品质量与食品安全在概念上的区别，国家食品安全管理体系的构成要素，食品安全管理的原则和原理，以及如何强化国家食品安全管理体系的问题，为国家食品管理机构改革和政策制定提供参考。
关键词：食品安全；食品质量；管理原理；风险分析

随着社会物质财富的日益丰富，科学技术的不断进步，生活水平的逐步提高，消费者对食品的生产、加工、贮运、销售整个过程表现出了空前的兴趣，不断要求政府和食品制造商在食品质量、食品安全、消费者保护方面承担更多的责任。在当前全球食品贸易量日益剧增的形势下，无论是进口国还是出口国，都有责任强化本国的食品管理体系，履行基于风险分析的食品管理策略。多数国家的政治家和科学家认为有效的食品管理体系是确保本国消费者健康和安全的基础。
进入新世纪以来，食品安全问题引发的社会、政治和贸易问题时有发生，世界各国的食品安全管理法规、机构、监管、信息、教育正在急剧变化，及时了解和掌握各国在食品安全管理方面的动向及相关研究成果，选择适合中国国情的食品安全管理体系，体现以人为本，实现经济和社会全面协调发展的科学发展观，是中国食品安全管理面临的主要挑战。本文介绍了国际组织、政府和非政府组织在国家食品安全管理体系建设方面的原则、实践和经验，供有关管理人员、专家和学者参考。
1  食品质量与安全的概念
食品安全是指食物有损于消费者健康的急性或慢性危害。食品安全问题没有协商的余地。食品质量则涉及对消费者而言的其它性状，即食品的使用价值，有正面的性状，如风味、颜色、质地等，也有负面性状，如腐败性、变色、变味等。明确区分食品质量与食品安全涉及到相关政策的制定，以及食品管理体系的内容和构架。
食品控制被定义为强化国家或地方当局对消费者利益的保护，确保所有食品在生产、加工、贮藏、运输及销售过程中是安全的、健康的、宜于人类消费的一种强制性的规则行为，同时符合安全及质量的要求，以及依照法规所述诚实、准确地予以标注。食品控制的首要任务是强化食品立法，以确保食品消费安全，使消费者远离不安全、不卫生和假冒食品，通过禁止出售那些购买者所不期望的非天然或不合质量要求的食品的方式来实现。
食品危害主要集中在5个方面：①微生物危害；②农药和杀虫剂残留；③滥用食品添加剂；④化学危害，包括生物毒素；⑤假冒食品。食品危害还可以延伸到转基因食品、过敏原、兽药残留，以及在动物产品中为促进生长而添加激素等。
2  国家食品安全管理体系的构成
国家食品管理体系的目标是：①减少食源性疾病，保护公众健康；②防范不卫生的、有害健康的、误导的或假冒的食品，以保护消费者权益；⑧通过建立一个完全依照规则的国际或国内食品贸易体系，保持消费者对食品管理体系的信心，从而促进经济发展。食品管理体系应覆盖一个国家所有食品的生产、加工和销售过程，也包括进口食品。食品管理体系必须建立在法律基础之上，还必须强制执行。
大多数国家食品管理体系由5个单元构成：①食品法规；②食品管理；③食品监管；④实验室检测；⑤信息、教育、交流和培训。
2.1  食品法规
制定食品法律是现代食品法规体系的基本单元。食品法规在传统上包含关于不安全食品的界定，强制不安全食品的召回，以及对负有责任团体和人员的惩处。现代食品法规在很大程度上不仅是为了保证食品安全有法律效力，而且还要允许食品安全管理权威当局依法建立一种预防性的保障体系。
除了食品安全立法以外，政府部门还需升级和更新食品标准。一些高水平的标准规范已经取代了与食品安全目标有关的原有标准。国家应吸收国际食品法典所长，学习其它国家在食品安全标准制定方面的做法，将有关信息、概念和需求加以修正，纳入本国标准体系。这种国家标准体系既要能够满足本国需要，又要符合卫生和植物检疫措施协定以及贸易伙伴的需要。
2.2  食品管理
有效的食品管理体系需要在国家层面上有效地协调，并出台适宜的政策。其职责包括建立食品安全管理领导机构或部门，明确这些机构或部门在以下行动中的职责：发展执行国家统一的食品管理战略；运作国家食品管理项目；获得资金并分配资源；设立标准和规则；参与国际食品安全管理的联合行动；制订食品安全紧急事件反应程序；进行风险分析等等。其核心职责可以概括为建立规范的措施，保障监督体系的运行，持续改进硬件条件，提供政策指南。
2.3  食品监管
食品法规的监管和运行需要诚实、有效的调查工作为基础。作为调查工作的关键要素的调查人员应当是高素质的、训练有素的、诚实的，他们要日复一日地与食品工业、食品贸易以及社会打交道。食品管理体系的声誉和公正性在很大程度上是建立在调查人员诚信和专业水平上的。因此，对调查人员进行适当的培训是建立有效的食品管理体系的前提。国家应通过持续的人力资源政策，保证调查人员不断得到培训和提高，逐步形成调查专家队伍。
2.4  实验室建设
实验室是食品管理体系的一个基本构成要素。实验室的数量和位置取决于体系的目标和工作量的大小，同时应考虑装备一个中央参照实验室，以完成一些复杂的试验和比对试验。食品管理部门的职责是按照标准监督这些实验室，并管理其运行过程。食品安全实验室的分析结果常常会在法庭上作为合法和有效的证据，这就需要在实验分析过程中高度认真，以确保实验的可信度和有效性。
2.5  信息、教育、交流和培训
信息发布、食品安全教育、给食品产业链上多个环节的代理人提出建议，这些工作在食品安全管理体系中扮演着越来越重要的角色。这些工作包括给消费者提供全面真实的信息；对信息进行系统化；推出面向食品行业行政管理人员和工作人员的教育项目；执行“培训培训者”项目；向农业和卫生部门的广大员工提供参考文献等等。
3  食品安全管理的原则和原理
3.1  食品安全管理的原则
当国家在建立、升级、强化或改变国家食品安全管理体系时，必须对很多支撑食品管理行动的原理和价值取向给予考虑。这些原理包括：
①在食品链中尽可能充分地应用预防原则，以最大幅度地降低食品风险；
②对从“农田到餐桌”链条的定位；
③建立应急机制以处理特殊的危害（如食品召回制度）；
④建立基于科学原理的食品控制战略；
⑤建立危害分析的优先制度和风险管理的有效措施；
⑥建立对经济损益和目标风险整体的统一行动；
⑦认识到食品安全管理是一种多环节且具有广泛责任的工作，并需要各种利益代言人的积极互动。
3.2  食品安全管理的原理
3.2.1  “从农田到餐桌”的整体概念  最有效降低风险的途径就是在食品生产、加工和销售链条中遵循预防性原则。要最大限度地保护消费者的利益，最基本的就是把食品质量和安全建立在食品生产从种植（养殖）到消费的整个环节。这种从农业种植者（养殖者）、加工者、运输者到销售商的链条叫做“从农田到餐桌”，这个链条中的每一个环节在食品质量与安全中都是非常关键的。
食品危害和品质的损失可能发生在食品链上的不同环节，要一一找出这些危害是非常困难的，并且成本也是十分昂贵的。一种有机地组织起来的，对食品链中多个环节进行控制的预防性方法可以有效地增进食品质量与安全。对食品链上一些潜在的危害可以通过应用良好操作规范加以控制，如良好农业规范（GAP），良好操作规范（GMP），良好卫生规范（GHP）等。一种重要的预防性的方法――危害分析与关键控制点（HACCP）可应用于食品生产、加工和处理的各个阶段， HACCP已成为提高食品安全性的一个基本工具。
3.2.2  风险分析  风险分析是指对食品的安全性进行风险评估、风险管理和风险交流的过程。风险评估是以科学为基础对食品可能存在的危害进行界定，特征描述，暴露量评估和描述的过程。风险管理是对风险评估的结果进行咨询，消费者的保护水平和可接受程度进行讨论，对公平贸易的影响程度进行评估，以及对政策变更的影响程度进行权衡，选择适宜的预防和控制措施的过程。风险交流是指在食品安全科学工作者、管理者、生产者、消费者以及感兴趣的团体之间进行风险评估结果、管理决策基础意见和见解传递的过程。
食品法典在国际层面上规范了风险分析的程序，已引入卫生和植物检疫措施协议。有关国际组织鼓励其它国家在本国食品管理体系中认可国际风险分析的结果。
3.2.3  透明性原则  食品安全管理必须发展成一种透明行为。消费者对供应食品的质量与安全的信心是建立在对食品控制运作和行动的有效性和整体性运作的能力之上的。应允许食品链上所有的利益关系者都能发表积极的建议，管理部门应对决策的基础给以解释。因此，决策过程的透明性原则是重要的。这样会鼓励所有有关团体之间的合作，提高食品安全管理体系的认同性。
食品安全权威管理部门应该撑握将何种与食品安全有关的信息介绍给公众。这些信息包括对食品安全事件的科学意见、调查行为的综述、涉及食源性疾病食品细节的发现、食物中毒的情节，以及臭名昭著的食品造假行为等。这些行为都可以作为对消费者进行食品安全风险交流的一部分，使消费者能更好地理解食源性危害，并在食源性危害发生时，能最大限度地减少损失。
4  强化国家食品安全管理体系
从世界范围来看，国家的食品管理体系至少有3种组织方式，即多元管理机构体系、单一管理机构体系以及统一管理机构体系。在发生了众多的食品安全问题以后，有些国家正在着手改革自己国家的食品安全管理体系，统一食品安全管理体系正在一些发达国家进行改革实践。
统一食品安全管理体系表明，从农田到餐桌食品链上多个机构有效合作的愿望和决心是正确的，典型的统一食品安全管理体系组织机构应在4个层次上运作。
第一层次：政策制定，风险评估及管理，标准和规章制订；
第二层次：食品管理活动，管理和稽查合作；
第三层次：监督和执行；
第四层次：教育和培训。
在对国家食品管理机构进行改革时，有些政府希望建立一个自主的国家级食品管理机构，负责第一层次和第二层次的问题，保留原来多元化的管理机构设置，由其负责第三和第四层次的问题。
统一食品安全管理体系的优点在于：
①使国家食品管理体系具有连贯性；
②没有打乱原有机构的调查、监督和执行工作，使该项措施更易于执行；
③在全国范围内整个食品链上实施统一的管理措施；
④独立的风险评估和风险管理职能，落实对消费者的保护措施，取得国内消费者的信任，建立国际间的信用关系；
⑤良好的实施设施有助于参于处理国际范围内的食品安全问题，如参与食品法典委员会，或卫生和植物卫生检疫协定、技术性贸易壁垒协定的后继工作等；
⑥增加决策的透明度，使执行过程更加负责任；
⑦提高资金和其它投入的使用效率。
一些国家正在建立国家层面上的政策制定和合作机制。将食品供应链条的管理交由一个胜任的、自主的机构来完成，有可能改变食品管理的途径。这类机构的角色是建立一个从国家角度出发的食品安全管理目标，并通过施加影响，使这些战略和技术措施成为实现国家食品安全管理目标的保障。◇

参考文献
［1］ FAO/WHO.Global Forum of Food Safety Regulators，  28-30 Jan.2002 Marrakesh，Morocco.
［2］ FAO/WHO.Pan-European Conference On Food    Safety and Quality，25-28 Feb.2002，Budapest Hungary.
［3］ FAO/WHO.Assuring Food Safety and Quality：   Guideline forstrengthening national food control    system.@FAO WHO Rome，2003.
［4］ FAO/WHO.Chairman’s Summery.The 2nd FAO/   WTO Global Forum of Food Safety  RegUlators，     OCt. 10-14，2004，Bangkoko  Thailand.
［5］ WHO.WHO global  Strategy for food Safety：     safer food for better health. ?HO 2003.
［6］ WTO.Sanitary and Phytosanitary Measures：   Introduction Understanding the Sanitary and    Phytosanitary Measures Agreement. May  1998.