毕金峰，魏益民
（中国农业科学院农产品加工研究所，北京  100094）

摘  要：从分析与食品安全有关的各个部门、行业和消费者入手，深入分析各个利益相关者如政府部门、检验机构、食品行业、消费者、国际机构等在确保食品安全中的责任和权力，提出沿着“从农田到餐桌”链条，确保食品安全的有效途径，为制定和完善有效的食品安全控制措施提供借鉴。
关键词：食品安全；利益相关者；责任；权力

食品安全的责任由各国政府、农民、食品加工者或生产商、食品零售商、餐饮服务商和消费者共同承担。该系统成功的关键在于所有各方相互之间的积极影响。本文论述了利益相关者在国家食品安全管理战略框架内的责任和义务。
1  从“农田到餐桌”综合监管模式
近年来，随着贸易自由化的不断加强和食品、饲料的全球性流通，食品链变得越来越复杂。满足贸易协定的要求，如世界贸易组织的《实施卫生与植物卫生措施协定》（以下简称 SPS）和《技术性贸易壁垒协定》（以下简称TBT），对于希望进入国际食品市场的国家来说至关重要。各国当前有义务证明其食品安全措施会为公众健康提供适当的保护而不会对贸易产生不必要的限制；有能力证明适当的国家食品监管措施在生产、加工和销售所有环节都落实到位；还要有能力证明在国际市场保持较强的竞争力。“从农田到餐桌”链条有多个环节，若一个环节薄弱则全链易断。因此在生产的各环节和各领域都要沿着这个链条进行综合管理。在食品监管方面引进“从农田到餐桌”的原则，就能够创建涵盖所有食品行业全面而系统的体制，从而替代现行的按行业分割的法律法规。国家和国际层面的经验都表明，为了充分保护消费者，有必要把食品链中的所有环节，包括从初级生产到销售或供应给消费者，都当作一个不可分割的统一体来考虑，因为每个组成部分都可能对食品安全产生影响。近年来，食物链综合管理的观念已从国家层面扩展到区域层面，如欧洲联盟、澳大利亚和新西兰、北美自由贸易协定、东盟自由贸易区以及海湾合作组织等。
2  政府的责权
各国政府有责任制定科学合理的食品安全政策并确保充足的食品安全管理资源。在实际操作中，许多国家的食品监管职责由多个不同机构或部门承担。这些机构或部门的作用及职能都不尽相同，因此重复管理、监督分散、缺乏协调现象相当普遍。各机构和部门之间在专业机构、专业知识和资源方面可能存在相当大的差别，保护公共健康的责任可能会与促进贸易或发展工业的职能相冲突。政府层面的主要职责是制定有关食品的法律法规以促进对整个食物链的综合管理；确保进行有效政府管理的基础设施建设；保证食品检验部门的工作人员素质；确保建立官方实验室网络用来监测食物链、进行食品监督以及建立食源性疾病的检测网络等。
2.1  食品法律法规方面
食品法律指的是适用于食品及其原料生产、收获、加工和销售环节的一整套法律规定。有效的食品监管工作必然是基于食品安全和消费者保护为重的食品法律。此类法律法规应具有一定的灵活性，才能满足不断变化的食品行业的要求并适应引进先进技术和开发新产品带来的变化。食品法律引入管理系统解决食品质量和污染问题并保护消费者免受欺诈，而现在人们广泛认识到有必要更多注重消费者的安全问题。因此，整个世界的趋势是从那种过于具体的、局部性的、以商品为基础（或“纵向”）的要求转向更多强调风险分析和适用于多种或所有食品种类的“横向”食品安全标准。原先仅强调食品卫生，是在屠宰场或乳品厂或在食品中掺入有害物质事件发生时，而现在的重点则扩展到要应对数不胜数的问题，包括天然污染物、调味品、添加剂、贴标签、食品成分、营养、食品补充剂、遗传改良以及传统的食品安全问题。
2.2  食品监管方面
在国家层面明确职责是为了促进政府各部门间的协调和合作以确保食品监管体系的有效运作。食品立法工作要明确界定每一个机构的职能，避免工作重复并在机构间形成统一连贯性，这一点十分重要。如果政府监管的职能从中央下放到地方，就必须确保各级政府之间的协调工作具有时效和高效。在“从农田到餐桌”这一食品综合管理原则的背景下，许多国家都在重新评价如何管理其食品监管体系。发达国家目前的趋势是建立食品安全机构，目的在于协调政府管理。这种做法目前在发展中国家尚未普及。对政府食品监管工作进行管理的核心职责包括制定管理措施、执法标准统一、运用以风险分析为基础的方法来确定优先工作领域、监测并核实系统的运行情况、制定最佳操作规范、保证食品检验人员素质高、提供全面政策指导等。
由于各种历史和政治方面的原因，一般不可能在国家层面实行单一的统一体制或整体性的食品监管体系。在这种情况下，就有必要制定国家食品监管战略来明确每个机构的作用，避免工作的重复并在机构间形成统一连贯性的措施。在国家层面至少有3种组织机构用来对政府食品安全监管工作进行管理，即多家机构负责食品控制（多机构体系），由一个机构负责统一的体系（单一机构体系）以及采取国家一体化方式（综合体系）。
3  检验机构的责权
食品法律法规的行政管理和实施需要合格的、经过训练的、效率高又诚信可靠的食品检验机构。食品检验人员是与食品工业、商业以及公众每天接触的主要公务人员。食品监督体系的声誉和公正性在很大程度上取决于检验人员的正直态度和技术。食品检验机构负责执行有关的食品法律并核实食品商在生产、加工、流通和销售的环节是否遵循了相关的法律要求。为此，食品检验人员必须经过培训并具有执法和案件处理经验。在食物链的不同环节对检验人员的任职资格有不同的要求。例如在初级生产阶段需要农业官员、兽医、肉类产品检验员和渔业检验员等；在零售业和餐饮服务环节需要环境卫生官员或食品检验员等；而在调查食源性疾病时则需要公共卫生专家和医生等。检验部门的责任包括检查食品相关场所是否符合卫生规定；以危害分析和关键控制点（以下简称HACCP）为基础，审查食品安全管理体系；官方食品抽样和检测；收集证据和案件处理；制定最佳操作规范；确保检验工作达到国际质量标准；加强食品安全培训和教育；不断进行专业研发；遵守职业道德规范并达到最高专业标准。
3.1  检测和监测方面
化学和微生物污染物的监督和监测对保护公共健康十分重要。食品供应链中污染物的数据收集和分析对于论证风险评估和标准设定十分关键。在制定国家食品标准时应用风险评估是WTO的SPS要求。食品监测和监督工作非常必要，可以确保消费者在食品供应中避免接触到化学污染物或有害微生物。从事官方样品分析的实验室应遵循国际认可的程序或工作标准并使用经过论证的分析方法。应该把从食品中分离出来的病原体数据、突发事件数据、人类疾病数据以及动物疾病数据联系起来，以便形成有关动物感染源、食品载体以及对公共卫生具有重要意义的病原体综合情况图。从监测和监督工作中获得的信息是风险管理决策的基础，同时也为开展控制和预防工作提供支持。从事政府监管工作的国家机构应依照良好管理规范并遵循一系列业务标准以保证其工作公正有效。这些机构中还应配备合格的、有经验的工作人员，拥有完善的设施以便顺利开展工作。
3.2  信息交流方面
要确保对食品监控工作的有效管理除了政府的责任之外，在“农田到餐桌”链条内内向利益相关者传递信息、教育和建议变得越来越重要。这些信息包括给消费者提供全面真实的信息；提供有关食品安全信息、宣传教育信息，加强食品检验人员、实验室分析员的具体培训等，使所有利益相关者获得食品监控专业技术知识和技能，从而发挥其重要的预防功能。
4  食品行业的责权
生产安全食品是食品行业的首要责任。必须保证食品生产的各个环节都落实监控体系，才能避免或根除消费者的风险或将其减少到可接受的程度。各类食品企业都有必要与管理机构保持积极的对话，就食品安全标准达成一致意见，并确保企业与政府食品安全监控体系之间高效率紧密结合。
4.1  食品行业组织的责权
国家、区域和国际层面的食品行业组织各负其责，在各自领域倡导使用最严格的食品安全标准。食品法律应适用于所有食品领域，并为整个行业设定需要达到的目标。行业组织能够制定达成一致的、专门针对食品行业的操作规范、指导性文件以及行业标准。在制定国际操作规范、建议书和指南以及提供技术支持和专家建议方面，这些组织也能起到作用。
4.2  初级生产环节的责权
随着畜牧业集约化生产的不断发展，农民逐渐与消费者相脱离，使农民对其行为给健康带来的后患估计不足，只注意了直接客户而忽视了最终消费者。农民必须注重原材料以及生产方式的安全和质量并了解对最终产品的质量安全可能产生的影响。动物饲料不正确使用、农场环境污染都会对最终食品产生影响。农民应详细记录有关原材料、畜牧生产方式、动物迁移以及销售情况，以便协助实施质量安全监控措施并实现食品的可追溯性。发展中国家也应该完善这一体系。初级生产中容易给食品安全带来危险的主要因素是滥用兽药、滥用植保产品和农场卫生环境差。在农作物生长、收割、分拣和包装过程中，农民要尽可能实施良好农业操作规范（以下简称GAP）和良好管理操作规范（以下简称GMP）。如对于兽药的使用，农民和兽医有责任严格遵守有关兽药许可、流通和使用的监控措施，在所有环节确保产品安全，包括兽药的供应、储藏、使用的监控措施等，对于农药的使用也应该如此。
4.3  食品加工环节的责权
食品加工可分为初加工和精加工。初加工在农场内外均可进行，而精加工基本是在农场以外进行，2个加工环节都要求采用最严格的食品卫生标准。食品生产者有义务采取管理措施确保产品的安全性。在条件许可的情况下，食品生产者不仅应该对原料进行安全性监测，还应该对他们生产的产品进行安全性监测，建立产品的可追溯性档案。在加工中最有力的手段是采用HACCP管理系统，而该系统建立的前提条件是GAP和GMP。
4.4  食品零售环节的责权
食品零售是指向消费者销售食品，既包括食品杂货业，也包括餐饮业。由于发展中国家的“街头食品”普遍存在，这些国家的街头食品商贩便是食品供应链的重要环节。食品零售者与加工者一样采用食品安全管理系统是必需的，即使从事包装食品配送业务的经营活动也应遵守卫生管理规范，并采用HACCP方法对食品安全危害进行积极主动的识别和控制。在食品零售店铺中，食品的制备可能造成食品安全问题，因此餐饮业必须落实HACCP系统，并对员工个人卫生、设备和店铺卫生及员工培训给予高度重视。
5  消费者的责权
消费者有责任保护自身及家庭免受与食品制备和消费有关的风险危害。食品储藏不当、蒸煮不熟或出现未加工食品与制作后的“可食用”食品交叉污染的情况都可能引起食源性疾病。消费者应该掌握预防疾病传播所需要采取的做法和防范措施。对消费者进行食品卫生和安全基本原则教育是必要的。卫生组织列举了有关消费者保护自身及家庭所需要了解的基础知识范例――食品安全的5个关键环节，即清洗、烹调、生熟食品隔离、适当的保存温度以及使用洁净安全的水源和材料。
6  国际机构的责权
国际组织机构在促进国际对话、实现以科学为依据的风险分析过程及协调食品安全标准方面发挥着重要作用。这些活动应吸纳发展中国家和发达国家共同参与，做到公开和透明。目前，国际组织已经充分意识到发展中国家需要技术援助来强化食品安全监管系统。FAO和WHO是联合国系统内涉及与发展中国家开展食品质量与安全技术合作计划的2个专门机构。在食品安全方面，SPS正式承认FAO/WHO的CAC所确定的标准、准则和建议，对 CAC的承认使各国不需要单独对已具有的标准、建议或准则的危害性再进行风险评估。如果各国采用了以CAC为基础的国家食品安全标准，且具有机制来检测食品生产者是否遵守这些标准，就可以认为其食品安全措施与SPS的规定相一致。SPS第9条和TBT第11条特别提及了向发展中国家提供技术援助的必要性。这些援助可以在加工技术、科研、基础设施和建立国家管理机构等领域。食品安全和食品质量技术援助领域的专门国际机构，如粮农组织、世界动物卫生组织、联合国教科文组织等应开展协作。◇

参考文献
［1］ FAO/WHO.The Second FAO/WHO Global Forum   of Food Safety Regulators.10-14,Oct,2004,Bangkoko,  Thailand.
［2］ FAO/WHO.Assuring Food Safety and Quality:   Guideline for Strengthening National Food Control   System. FAO Food and Nutrition Paper 76.