丁  力1，王林昌1，孙秀媛2，黄传芳3，柴海鹰4，张  藻5
   （1农业部农垦局，北京  100026；2国家质检总局执督司，北京  100088；3中宣部新闻局，北京  100806；4教育部体卫艺司，北京  100816；5昆明市学生奶办公室，昆明  650228）

摘  要：日本和韩国是亚洲地区奶业发展速度较快的国家，在推广学生奶、带动本国奶业发展和提高国民健康水平方面，取得了显著成效，积累了丰富的经验。中国和日本、韩国一样，都属于重视小农经济的亚洲国家，人们饮奶习惯相似，奶业都是新兴产业，推行学生奶计划也同样具有重要意义。本文通过介绍日韩两国发展学生奶的基本情况和主要经验，提出了中国发展学生饮用奶的建议与对策。
关键词：日本；韩国；学生饮用奶；启示；建议

为了学习和借鉴日本和韩国发展学生饮用奶的先进经验，进一步推进中国学生奶的健康发展，以农业部农垦局丁力副局长为团长，中宣部、教育部、国家质检总局以及昆明市学生奶办公室等有关部门负责人参加的赴日韩学生奶考察团，于2004年12月18日至30日，对日本和韩国发展学生饮用奶情况进行了考察。考察期间，拜访了日韩两国与学生奶有关的中央和地方政府部门，参观了奶牛场、加工企业、行业协会、研究机构等，并与参观访问单位的有关负责人和技术人员进行了座谈，达到了预期目的。现将考察情况报告如下：
1  日韩两国发展学生奶的基本情况
1.1  发展情况
二战结束，日本为了提高国民健康水平，首先从中小学校开始，实施了学生奶项目，从小培养饮奶习惯。当时日本学生奶的供应源于美国等西方国家支持，主要是脱脂奶粉。以后随着国内奶业的发展，逐渐过渡到全部使用国产鲜奶，同时又直接带动了国内奶业的发展。据2003年统计，日本接受学生奶供应的学校共有37500所，学生共有1280万，92.9％的学校（其中97.2％的小学、85.3％的中学）提供学生奶；92％的学生饮用学生奶（其中99.3％的小学生、79.5％的中学生）；学校学生奶平均每周提供5次，年供给目标195d。小学生和幼儿园学生的供给量为每日200ml，其他学校学生的供给量为300ml。学生奶占整个液体牛奶市场份额的9%。
韩国发展学生奶始于1970年，当时以促进奶业发展为目的，最初只在首都周边的初级学校有规律地供应。1977年，由于和牛奶一起供应的面包出问题，学生奶供应于同年10月份停止。1980年，为了确保奶业的稳定发展，解决牛奶过剩问题，同时为了增强青少年体质以及提高国民生活水平，在全国又开始实施了初级学校的学生奶供应，并于1986年扩大实施到中、高等学校。据2003年统计，韩国中小学生总数为779.2万人，饮奶学生数占50.09％，其中小学生416.4万人，饮用牛奶人数329.4万人，占79.1％；中学生185.9万人，饮奶人数39.5万人，占21.2％；高等学校174.6万人，饮奶人数26.4万人，占15.1％。韩国的学生奶全部是纯牛奶，没有其他调味奶。每份容量为180～200ml。
1.2  发展的异同点
日韩两国政府都非常重视学生奶计划的推广和发展工作，在财政和政策等方面都给予了大力支持；都十分重视产品质量的监管，实行全国统一标准，推广企业进行HACCP资格认证，确保饮奶安全；都十分重视学生奶的宣传和普及工作，注重完善推广流通体系，开发新产品，扩大普及面；都十分注意保护和发展本国的奶业，要求加工的学生奶必须是纯鲜牛奶；都十分注重发挥企业和学校在学生奶事业中的作用等。
不同点有以下几个方面：
发展背景。日本发展学生奶初期，主要是为了提高和改善国民身体素质，随着学生奶的发展，到后来以提高青少年营养健康水平与发展奶业并重；韩国发展学生奶初期主要是为了发展奶业，解决牛奶过剩问题，后来发展到促进奶业发展与提高青少年营养健康水平并重。
法律保障。日本于1954年颁布了《学校午餐（给食）法》和《关于促进乳品业和养牛业的法令》；而韩国没有专门针对发展学生奶的法律，只有一部发展奶业的法律（酪农振兴法）。
政府作用。日本是由农林水产省、文部科学省和厚生劳动省等部门负责这项工作；韩国主要是通过“韩国奶农振兴会”来实施。
补贴方式。日本是财政全面补贴，对生产的每一盒（瓶）学生奶都进行补贴；韩国是部分补贴，主要是对贫困生和特困生饮奶进行补贴。
实施学校。日本在中小学都进行了推广，而且普及率较高；韩国主要是在小学（初级学校），中学推广力度较小，普及率也较低。
生产企业。日本的乳品生产企业较多，生产和供应学生奶的企业主要是中小企业；韩国的乳品企业较少，生产和提供学生奶的主要是大中企业。
1.3  发展趋势
进一步加强宣传普及和推广力度,继续发展学生饮用奶事业。日韩两国政府都充分认识到了牛奶是青少年成长所需要的重要食品，认为通过饮用牛奶可以补充、完善传统饮食不能充分提供的动物性蛋白、维生素、无机质等，同时通过发展学生奶，可以拉动奶制品的消费，促进奶业的发展，因此两国政府都表示在今后会继续加强宣传普及饮用牛奶的工作。首先，国家农林、教育和卫生部门做出规划，指导地方政府和部门，利用各种媒体开展宣传工作等。其次，充分利用各种社会团体、群众组织以及科普机构宣传学生奶的知识和意义。第三，加强企业的宣传力度，使企业认识到现在推广学生奶实际上是对未来消费者的投资，并且在方法上进行创新，比如在密切企业和学校之间的关系上动脑筋，采取组织师生参观工厂、牧场等措施。第四，加强对学校、班主任及营养师饮用学生奶的指导和宣传。
进一步加大政府财政补贴力度，完善流通配送体系。推广学生奶，除了增加学生营养水平外，还有一个重要的作用就是促进奶业的发展，提高奶农的收入，解决三农问题。日韩两国政府都认识到了这一点。所以在推广之初，中央财政都给予了大力支持。韩国政府有关部门表示，在今后补贴方面，可能会加大力度，不仅中央政府补贴，地方政府也要补贴，并增加补贴的数量，扩大补贴的范围。建立和完善牛奶加工厂直接供应学校的流通配送体系，提倡企业直接将学生奶配送到学校，减少流通环节，保证产品质量，降低产品成本。
进一步增加学生奶花色品种，改善包装容器和容量。我们在调查中了解到，目前日本和韩国供应的学生奶，都是单一的纯牛奶，主要是为了保证营养。但是由于纯牛奶口味单调，许多学生不爱喝。学生、家长和老师都希望在将来能够增加花色品种，既保持了营养，又增加了风味。同时在包装容器和容量方面，还存在不适应学生饮用的缺陷和不足。日本和韩国有关部门表示，目前已经在扩大品种方面进行了研究，开发设计适合青少年的包装设计，根据不同年龄段的青少年，增加不同容量的包装品种，使牛奶容量多样化，预计不久就可以改变目前这种单一品种和容量的局面。
进一步完善学校供应实施方案，扩大供应范围。在今后工作中，两国政府，尤其是韩国，表示要进一步加强和完善学校营养餐制度，扩大学生奶的覆盖面。充分发挥营养师的作用，严格实行老师和学生共同进餐时老师先行尝试的制度。配备完善学校冷藏设备，做到运转正常，制冷有效。合理调整学生奶供应时间和次数，使其适合学生的生理要求，尽可能避免发生不良反应事件。进一步扩大实施学校的范围，建立向中高等学校义务推广学生奶的体系。
2  日韩两国发展学生奶的主要经验
2.1  领导重视，各级政府及相关单位各负其责，协调
配合
日本和韩国的学生奶之所以发展得比较顺利，首要的方面就是领导重视。日本的学生奶纳入学校午餐供应项目，写进了法律，并由政府统一管理。韩国发展学生奶初期，当时的朴正熙总统亲自挂帅，通过调研，制定相应政策推动发展养牛业；第一夫人也身体力行，参加各种活动，大力宣传和普及牛奶的营养知识，号召学生饮用牛奶以增强体质，有力地推动了学生奶的发展。
日本和韩国在推动学生奶发展过程中，政府各部门都能根据各自的职能，各负其责，协调配合。日本和韩国的各级政府部门，都建立了协调工作组织，设定了各自的责任和任务，配备了专门人员负责这项工作。中央政府负责制定有关法律法规，制定规划目标，进行协调等工作；地方政府则负责具体实施，进行监督检查，处理应急情况等。比如在日本，农林水产省负责牛奶的生产、供应和管理，负责制定提供牛奶的目标；文部科学省具体负责学生营养的标准制定，例如制定了“学校供餐实施基准”和“夜校供餐实施基准”。对于学校供餐中的平均营养所需量，例如能量、蛋白质、脂肪、钙、铁、维生素类、膳食纤维、钠（相当于食盐）、镁和锌等做了具体要求，并规定了学校供餐中的食品组成，明确要求学校供餐中必须包含牛奶，并于2003年重新做了修改，并以文件形式通知全国，要求贯彻落实。厚生劳动省负责对学生奶质量的监测检验，保证学生奶的质量安全，并协调处理应急事故的发生。
2.2  制定相关法律法规，保证学生奶健康发展
为了保证学生的营养健康，提高青少年的身体素质，1954年日本政府颁布了《学校午餐（给食）法》和《关于促进乳品业和养牛业的法令》。《学校午餐（给食）法》由文部科学省执行，《关于促进乳品业和养牛业的法令》由农林水产省执行。这两个法令的颁布，直接为推广学生奶计划提供法律依据，使学生奶项目有法可依，保证了牛奶供应和学生奶推广等工作的顺利进行。此后，许多与此相关的法令也相继出台，并规定午餐中必须包含牛奶。
2.3  注重产品质量，确保饮奶安全
日韩两国十分重视奶源基地的建设以及原料奶的质量与安全。在奶牛场建设与原料奶生产方面，建立有规范和完善的一系列管理生产制度，比如建立标准化牛舍、采取现代化饲养方式、实行环保粪便处理、实施驻场兽医师制度等，确保原料奶的质量安全，满足学生奶的要求。两国的学生奶都是100％的纯牛奶，并且必须由原奶加工生产，不允许添加任何食品添加剂，而且提倡用国产鲜奶。日本大约有94％的液体牛奶产品是超高温杀菌（UHT）牛奶，在2s内能加热到120～130℃，需要低温（小于10℃）冷藏。液体牛奶的容器都是玻璃瓶和纸盒。学生奶主要执行以上标准，从目前市场包装统计看，33.3％为瓶装， 66.6％为纸盒装。没有用复膜塑料袋装的学生奶。
日韩两国都都在倡导乳品企业实行HACCP资格认证，在学生奶项目招标过程中优先考虑已经通过HACCP认证的企业。目前，日本28l家学生奶生产企业的 45％取得了HACCP资格认证，韩国生产学生奶的企业全部通过了HACCP认证。日本对没有通过HACCP认证的企业，每年按照《食品卫生法》，由地方卫生监督部门会同取得资格的奶业协会专家进行检查。
对企业制假或者生产出不合格的产品，由日本“公正贸易委员会”根据有关法律做出处理。尤其对制假企业，处理非常严格，可能将企业永远排除出业界，用我们访问的日本TOMOE乳品株式会社社长的一句话，就是“死不复生”。
2.4  政府提供财政支持，对学生奶项目进行补贴
日本和韩国政府每年都拨出专门经费补贴学生奶项目，但是补贴的方式和内容不太一样。主要有以下几种：
对每盒学生奶进行补助。日本政府起初对每瓶奶（200ml）补贴4日元，持续到20世纪70年代，因财政原因，补贴金额略有变化，后基本维持在每瓶5.8日元。80年代因学生数量减少，要求改革学生奶补贴政策的呼声渐高。到90年代后，由牛奶成分决定牛奶价格，补贴大幅度降低，目前每瓶学生奶国家补贴约0.5到1日元。2005年国家财政支持的学生奶补助金为31.67亿日元。
对学生奶相关项目进行补助。一是日本政府把学生奶项目纳入午餐项目，并对学校厨房的建造提供经济资助。厨房和劳动工具的运作费用由当地政府支出，其余费用主要是食品的开销由学生家长承担。二是对学生奶宣传教育培训的补助，帮助引导和形成饮奶的固定习惯。比如给包括学生监护人在内的有关人员散发普及宣传材料、召开研讨会、提供学生及家长与奶农和企业从业人员的见面机会等；三是对学生奶安全设备方面的购置、促进中小企业进行HACCP资格认证培训等方面进行补助；四是对学生奶保鲜库、空容器循环等必要设施机器的补助；五是对由于运输条件差所造成的经费增加进行补助；六是对扩大消费量、提供大型容器和采用新的创新计划进行奖励；七是对地方政府和基层单位有关推进学生奶发展的工作进行补助。
对贫困户和特困户的学生进行补助。韩国政府对学生奶的补贴主要是在这方面。目前对小学生的补助约占整个学生数的5％，贫困生和特困生由学校和社会团体根据学生家庭的经济状况来确定。国家将经费直接补给学生奶生产供应企业，企业根据每个学校特困生的数量，免费供应学生奶。
2.5  重视宣传和普及饮奶知识，提高社会各界对饮奶
的认识
 两国政府都重视饮用学生奶的宣传普及工作。政府以及各部门大力开展牛奶知识的宣传普及工作，例如日本文部科学省把有关营养和饮奶的知识写进教科书，每年有大约140万本教科书被分发到小学新生手中，还有6.7万本教师用书被分发下去，在这本书中描述了牛奶和奶制品在提供营养方面的优势。与此同时还在学校大量散发海报和录像带，替好企业的好牛奶作宣传。在我们访问北海道的时候，正赶上政府组织的学生奶营养宣传绘画比赛，特意把绘画获奖作品摆放到了政府办公大楼的大厅里，而且还印制了与此相关的各种宣传小册子。日本专门成立有“牛奶普及协会”，进行有关牛奶营养知识、如何科学饮奶、如何处理突发事件等知识的宣传教育和培训。
2.6  企业发挥主导作用，进行学生奶的生产和普及推
广工作
目前全日本生产和供应学生奶的厂商共有281家，主要是中小企业，占学生奶供应总量的60％。由于饮用学生奶是集体消费行为，其负面影响容易受到媒体炒作，在很多大型乳品企业望而却步时，中小企业发挥区域优势、成本优势，在学生奶项目中逐渐起到主要作用。每年在地方政府组织招标中，中标的也主要是区域内的乳品生产企业。这些中小企业在区域内供应学生奶，不仅扩大了产品市场份额，增加了效益，提高了知名度，同时，推动学生奶计划的发展，实现了双赢的局面。韩国的乳制品企业数量较少，又存在牛奶相对过剩问题，所以生产学生奶的主要是大中型企业。企业为了推广学生奶，采取了各种措施，在宣传教育、为学校提供其他公益性服务（例如给学校赠送钢琴、改善设施等）方面作了大量工作，直接拉近了企业与学校学生的距离，便于学生奶项目的开展。我们看到日本的牛奶生产企业建立奶牛博物馆，供中小学生参观学习，建立奶牛的饲养、挤奶亲身体验项目，组织中小学生参与，提高他们对饲养奶牛，如何挤奶、如何制作奶制品等等方面的认知程度，培养学生饮奶的自觉性。
2.7  教育部门积极配合，具体负责指导和组织学生奶
在学校的供应
日本专门有针对学校和学生的《学校午餐（给食）法》，文部省也专门有针对供餐食物内容的指导性文件，在昭和29年（1954年）和昭和32年（1957年）分别制定了《学校供餐实施基准》和《夜校供餐实施基准》，指导各级各类学校营养进餐。同时教育部门不断调整和修订营养给食内容，平成15年（2003年）又对以上“基准”做了修改，发文各都、道、府、县教育委员会，要求将通知精神认真贯彻落实到本地区的市、乡、村教育委员会以及实施学校供餐的学校和所辖私立学校。各学校按照有关规定，积极配备营养餐的实施，设立营养师，制定有关规则和措施，实施营养餐（包括学生奶）计划。
2.8  引入社会保险机制，建立健全危机管理体系
日韩两国在学生奶危机管理中，早就形成了一整套制度，并且信息沟通快捷，运转处理有效。例如一个学校若发生中毒或不适事件，由学校在第一时间通知地方教育委员会，同时报告地方卫生医疗部门（保健所）和生产企业，组织事件处理。企业会对产品进行检查，将质量信息反馈给卫生部门，帮助解决问题。如果发生的事件面积较大，学校可直接报告上一级行政管理部门，帮助协调解决。对于学生回到家以后发生的事件，由于难以界定是否是因为饮用学生奶造成的，所以由家庭迅速报告当地保健所进行处理。为了降低教育部门和学校的风险，对于可能发生的中毒和不良反应，生产企业都为学校和学生购买了专业保险。
3  启示与建议
3.1  提高思想认识，坚定不移地推进学生饮用奶计划
日韩两国发展学生奶的时间早，历史长，而且取得了不俗的成绩，但仍然继续采取有效措施，加大推进力度。我国正处于经济快速发展时期，市场经济不断完善，人们收入逐渐增加，生活水平日益提高，更需要大力发展奶业，进一步改善群众饮食结构，提高青少年体质。同时可以看到，我国发展学生奶虽然时间不长，但在推动我国奶业发展方面，起到了积极作用。我国目前学生奶计划已覆盖了28个大中型城市，每天供应学生奶200多万份，拉动的原料奶产量为14.4万t，拉动12.2万头奶牛养殖（按成母牛占牛群50％，成母牛平均单产4t计算），奶农增收近 5亿元（按每头牛年收入4000元计算）。所以更需要进一步坚定不移地推动学生奶计划的发展，扩大普及面，让更多的学生受益，从而促进农民增收、企业增效、奶业竞争力增强。
3.2  推进立法进程，为学生奶事业的发展提供法律保障 
日韩两国在发展学生奶初期，就注重法律在发展过程中的作用，从而保证学生奶事业的健康稳定发展。我国在实施学生奶计划的一开始，也十分重视有关规章制度的建设，例如七部委联合下发了通知，又制定了管理暂行办法等，对保障学生奶计划的实施起到了重要作用。但是，由于是部门规章，作用有限，有关地方政府或部门在实际工作中，并不能按照有关规定去推进实施，出现互相推诿，不负责任，甚至出现不但不推进，还发文停止学生奶计划的现象，直接影响了学生奶工作的进一步开展。为了进一步提高我国青少年营养健康水平，整体改善国民素质，应该加紧制定有关促进和提高学生营养的相关法律，把学生在校饮用牛奶用法律固定下来，有利于学生奶的推广和普及。
3.3  注重原奶质量，保护和促进我国奶业的发展 
日本和韩国在推广学生奶过程中，都要求必须使用国产的100％的生鲜原奶，这除了可以改善青少年的营养状况，还可推动本国奶业的发展。我国奶业发展处于初级阶段，与先进国家存在着巨大的差距。世界各国奶业巨头抢滩中国，尤其是复原奶有巨大的利润空间，而进口奶粉大量增加，会严重挫伤我国养牛户的积极性，给我国奶业发展造成重创。所以，在发展学生奶过程中，必须强调利用生鲜牛奶生产学生奶，禁止用复原奶来生产，这样就可以起到―个导向作用，鼓励人们饮用国产鲜奶，有效保护奶农的利益，促进我国奶业的发展。
3.4  加强监管力度，提高学生饮用奶安全水平
日韩两国市场体系健全，质量保证体系完善，但仍然非常重视对产品的监督检测，采取各种措施，确保质量安全。目前我国市场还不完全规范，个别生产企业诚信度差，也存在执法部门间职责不清，监管不严现象。近年接连出现食品质量安全问题，如海城“豆奶”中毒事件、阜阳奶粉事件等，影响了人们对牛奶的消费，给学生奶计划造成负面影响，直接阻碍了学生奶的推广。所以在今后学生奶计划工作中，要十分注重产品的安全与质量。要制定严格的卫生和质量标准，继续实行学生奶定点生产企业认定制度和招投标制度，只有定点生产企业和中标企业才可以在指定的范围内生产和提供学生奶；同时积极推广HACCP资格认证，对没有通过HACCP认证的企业不能成为定点生产企业；卫生、质量和工商等执法监督部门，要加大对学生奶生产、流通、食用各环节的监督、检查、处罚力度，分工协作，各负其责。
3.5  给予政策支持，加大各级政府扶持力度
日韩两国学生奶计划之所以取得了较大成绩，一个重要的因素就是政府财政给予了大力支持。事实证明，发展学生奶，除了增加学生营养外，还直接推进了本国奶业和整个国民经济的发展。根据日韩两国补贴的经验，虽然是把钱直接补给了企业，但都是强调补给了学生家庭，解决的是学生家庭的困难问题。站在WTO的背景下去考察，可以发现，实施对学生奶计划的财政补贴，完全符合WTO的绿箱规则。目前，我国也应积极探讨WTO框架下的财政支农政策、方法和途径。
3.6  加强宣传力度，利用各种形式广泛开展教育普及活动 
日韩两国各级政府以及各个部门，都十分重视牛奶知识的宣传与普及，有专门组织，有专门经费，取得了很好效果。我国的学生奶计划发展时间较短，学校老师、学生家长以及学生自己，对饮用牛奶的重要性、好处认识不足，普遍缺乏营养健康知识以及科学饮奶知识。例如，不知道牛奶是青少年健康成长所需“钙”的重要摄取食物，乳糖不耐引起的不适和食物中毒的严格区别等。我们应该学习日韩两国在宣传教育工作中的各种方法和采取的措施，通过宣传教育，提高人们对推广学生奶的重要意义的认识，同时找到适合我国国情、符合学生饮食习惯的实施、推广模式。要增加投入，提高宣传力度，利用各种传播媒介，采取多种方法和方式，进行宣传教育。
3.7  引入社会保险，建立危机处理机制，切实保护学
生的身体健康 
日韩两国在这一方面做的比较好，通过引入社会保险机制，建立危机管理体系，基本上杜绝了学生奶中毒事件的发生，而且也分清了责任，降低了学校的风险压力，使学校和企业“轻装上阵”，集中精力开展学生奶工作。由于我国目前所处的发展阶段，存在奶源较差、产品质量不稳定、市场秩序较为混乱等问题，为实施学生奶计划造成了诸多障碍和隐患。为了解决以上问题的困扰，避免出现饮奶不适（或者中毒）事件，除了要对学生奶的生产、加工、供应等方面加强监管以外，各级学生奶工作机构以及相关学校和企业，还应建立健全学生奶中毒应急预案，做到事件发生后，能够做到反应及时，处置妥善，降低损失，保护学生健康。同时要学习日本的做法，积极探讨引入社会保险问题，鼓励企业为学生购买保险，让社会为学生奶计划发展保驾护航，降低学校、企业以及家长的风险压力。
3.8  社会广泛参与，充分发挥学校和企业在推广工作
中的积极性和主导作用
日韩两国发展学生奶的经验表明，学校（包括教育行政部门）和企业在推广和普及学生奶的过程中发挥了积极和主导作用。我国发展学生奶计划之所以短短几年就取得了较好的成绩，一个主要经验也是学校和生产企业起到了关键作用。但是，在具体发展过程中出现了一些问题，比如个别学校学生饮奶后发生乳糖不耐现象，由于处理不当，给学校和企业造成了一定程度的负面影响。由于以上原因，直接影响了目前学生奶的推广和普及工作。目前，国务院办公厅下发了《关于保留部分非行政许可审批项目的通知》（国办发<2004>62号），  已经明确将“学生饮用奶定点生产企业资格认定”作为非行政许可审批项目予以保留，并做出相关规定。目前应该认真贯彻国务院有关文件精神，采取相应的配套措施，进一步加强监管力度，充分发挥和调动学校和企业的积极性，将学生奶计划这项利国利民的事业推向新的发展阶段。◇